Baixe Áreas Protegidas, evolução das tipologias e outras Notas de estudo em PDF para Ecologia, somente na Docsity! EVOLUÇÃO DAS TIPOLOGIAS E CATEGORIAS DE ÁREAS PROTEGIDAS NO BRASIL* RODRIGO MEDEIROS ** INTRODUÇÃO As áreas protegidas são espaços territorialmente demarcados cuja principal função é a conservação e/ou a preservação de recursos, naturais e/ou culturais, a elas associados (MEDEIROS, 2003). Segundo a União Mundial para a Conservação da Natureza (UICN), elas podem ser definidas como “uma área terrestre e/ou marinha especialmente dedicada à proteção e manutenção da diversidade biológica e dos recursos naturais e culturais associados, manejados através de instrumentos legais ou outros instrumentos efetivos” (UICN, 1994:7). Sua criação pode ser considerada importante estratégia de controle do território já que estabelece limites e dinâmicas de uso e ocupação específicos. Este controle e os critérios de uso que normalmente a elas se aplicam são freqüentemente atribuídos em razão da valorização dos recursos naturais nelas existentes ou, ainda, pela necessidade de resguardar biomas, ecossistemas e espécies raras ou ameaçadas de extinção. Equivocadamente reduzidas com freqüência à terminologia “unidades de conservação”, uma das tipologias previstas atualmente no modelo brasileiro, as áreas protegidas no Brasil encerram um grupo muito mais abrangente de tipologias e categorias, cuja discussão e práxis de criação atravessaram todo o período republicano brasileiro (MEDEIROS, 2004; MEDEIROS et al, 2004). * Este trabalho reúne resultados de minha tese de doutorado no Depto. de Geografia da UFRJ (MEDEIROS, 2003) e das pesquisas desenvolvidas durante o pós-doutoramento no Depto de Ecologia e Gestão da Biodiversidade do Museu Nacional de História Natural de Paris. Agradeço a Irene Garay e Bertha Becker pelos momentos de profícua discussão destes resultados e a Capes pelo auxílio financeiro. Agradeço também as valiosas contribuições dadas pelos dois revisores anônimos da revista. ** Doutor em Geografia; Pós-Doutor em Gestão da Biodiversidade. Professor Adjunto do Dept° de Ciências Ambientais/ Instituto de Florestas da UFRRJ. Pesquisador Associado do Laboratório de Gestão da Biodiversidade do Instituto de Biologia da UFRJ E-mail: medeiros@biologia.ufrj.br Recebido em 08/2005 - Aceito em 12/2005 Ambiente & Sociedade – Vol. IX nº. 1 jan./jun. 2006 4 2 A proliferação desses instrumentos – fruto em certa medida da ampliação da percepção social sobre a necessidade de criação de regimes especiais de proteção dos recursos naturais – teve como uma das conseqüências a criação de um sistema pouco articulado e redundante. Este problema, de solução complexa, foi parcialmente equacionado, como discutiremos neste trabalho, com a instituição do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) em 2000. De maneira geral, a criação de um instrumento de proteção e, por conseqüência, de novas tipologias de áreas protegidas, reflete, precisamente, tanto as expectativas sociais de grupos interessados, quanto os arranjos políticos e institucionais que exercem pressão ou influência sobre o Estado. Uma análise feita sobre a evolução destes instrumentos é, portanto, importante indicador da lógica política e social de criação de áreas protegidas no país e pode nos auxiliar, sobremaneira, a compreender a organização e os objetivos do sistema atual. Este trabalho tem por objetivo apresentar e analisar criticamente a evolução dos instrumentos e tipologias de áreas protegidas instituídas no Brasil, buscando revelar intenções e contradições deste processo, bem como suas conseqüências e influência sobre o modelo atual, fortemente centrado no Sistema Nacional de Unidades de Conservação. Para tal, utilizou-se como fonte principal a pesquisa bibliográfica sobre o tema e a análise documental dos diferentes instrumentos políticos e legais instituídos no Brasil. Os dados quantitativos sobre as áreas protegidas por tipologia foram obtidos a partir de diferentes fontes – Ministério do Meio Ambiente, IBAMA, OEMAs, ONGs – tendo em vista a inexistência de um sistema nacional que organize e disponibilize essas informações. A análise e discussão apresentadas a seguir foram feitas a partir de um recorte temporal que buscou evidenciar as principais características e conseqüências das ações de proteção empreendidas no país. É pertinente, ainda, justificar aqui que a intenção perseguida ao propor uma periodização deste processo não é a análise histórica, mas sim as marcas por ele deixadas. Dessa forma, o trabalho está organizado em três seções. Na primeira, são apresentados os antecedentes e debates que levaram à criação das primeiras áreas protegidas brasileiras, indicando seus contextos sociopolíticos. Na segunda, discute-se de que maneira procedeu a evolução das principais tipologias e categorias de áreas protegidas instituídas no país. Finalmente, na terceira seção, à guisa de conclusão, é apresentada uma reflexão geral sobre esse processo, assim como a excessiva centralização do modelo brasileiro na tipologia “Unidade de Conservação”. 1. A GÊNESE DAS PRIMEIRAS ÁREAS PROTEGIDAS NO BRASIL Tem sido consenso entre muitos autores apontar o Parque Nacional de Itatiaia, criado em 1937 no Rio de Janeiro, como a primeira área protegida do Brasil (DIEGUES, 2001; FERREIRA, 2004; CABRAL; 2002). De fato, este Parque representou a materialização de longos anos de debates e mobilizações iniciados ainda durante o período colonial e imperial, mas que efetivamente não se traduziram em ações concretas pelo governo federal até este ano (MEDEIROS, 2003) Evolução das tipologias e categorias de áreas protegidas no Brasil – RODRIGO MEDEIROS 4 5 original era a de criar dois Parques Nacionais: um em Sete Quedas e outro na Ilha do Bananal. Esta proposta, que acabou não se concretizando, abriu espaço para uma ampla discussão e mobilização nos anos seguintes, que contribuiu significativamente para a criação dos primeiros parques nacionais brasileiros (MEDEIROS et al, 2004). Embora fossem expressivas as manifestações em prol da criação de parques no Brasil durante o segundo reinado, tais pretensões se efetivaram apenas após a proclamação da República. A pioneira criação do Parque Estadual de São Paulo, em 1896, foi um passo importante nesta direção (MEDEIROS et al, 2004). Outro movimento importante, foi a concretização no Brasil, em 1911, do primeiro grande esforço em favor do já internacional movimento de criação de áreas naturais protegidas: a publicação do “Mapa Florestal do Brasil”. Esta obra, cujo responsável foi o cientista brasileiro Luís Felipe Gonzaga de Campos, é o primeiro estudo abrangente feito em nosso país com uma descrição detalhada dos diferentes biomas e seus estados de conservação. Ele tinha a expressa intenção de subsidiar as autoridades brasileiras para a criação de um conjunto de Parques Nacionais. Tal como vinha ocorrendo em outros países, ele tinha como finalidade a conservação da beleza natural e de bons exemplos da natureza ainda intacta, antes de sua destruição pelo desenvolvimento humano, segundo os preceitos estabelecidos pela ideologia norte- americana de preservação da wilderness (COSTA, 2003). Em decorrência de sua publicação, decretos foram editados na mesma época pela Presidência da República, criando dois Parques Nacionais no então território do Acre. A iniciativa foi tão avançada para o início do século no país, que os decretos caíram no total esquecimento e essas áreas nunca foram implementadas. Apenas recentemente, em meados dos anos 90, descobriram-se esses instrumentos legais e constatou-se que os nossos primeiros parques nacionais já estavam quase completamente destruídos, não havendo mais sentido procurar preservá-los. Somente parte que se salvou de um deles está hoje inserida dentro da Estação Ecológica do Rio Acre (COSTA, 2003). A fragilidade dos instrumentos e das instituições da recém-estabelecida República brasileira, ainda dominada pelas elites rurais, não eram suficientes para garantir a manutenção de tão ambicioso projeto de criação de áreas com regimes especiais de proteção em função dos seus recursos naturais. Foram necessários que mais de 20 anos se passassem até que um instrumento robusto fosse enfim editado e, finalmente, criasse plenas condições para garantir a existência do primeiro Parque Nacional brasileiro em 1937. 2. EVOLUÇÃO DOS INSTRUMENTOS POLÍTICOS E TIPOLOGIAS DE ÁREAS PROTEGIDAS NO BRASIL REPUBLICANO No quadro 1, apresenta-se uma síntese dos principais instrumentos instituídos no Brasil durante a República, voltados para a criação de áreas protegidas. Eles estão agrupados por período e com a indicação de suas principais características. A periodização adotada utilizou como critério a criação de instrumentos legais que Ambiente & Sociedade – Vol. IX nº. 1 jan./jun. 2006 4 6 modificaram ou contribuíram significativamente para alterar a estrutura e a lógica de criação de áreas protegidas vigentes até então. Dessa forma, o ano que marca o início de um novo período é o mesmo em que este instrumento foi criado. Assim, a instituição do Código Florestal, em 1934, estabelece o marco inicial deste período, tal como o Novo Código Florestal de 1965 e o SNUC em 2000, estabelecem, respectivamente, o início dos períodos subseqüentes. Cada um desses períodos será analisado e discutido a seguir. A/ De 1934 a 1964 O início da década de 30 é marcado por importantes mudanças no cenário político e social brasileiro pois, com a Revolução de 30, inicia-se o processo de transição de um país até então dominado pelas elites rurais para outro que começa a se industrializar e urbanizar, principalmente na região sudeste (CUNHA & COELHO, 2003). No curto espaço de tempo entre os anos de 1934 e 1937, grande parte dos instrumentos legais que dariam o suporte necessário para a efetiva criação de áreas protegidas no Brasil foi estabelecida, em contraposição ao imobilismo quase que total com que esta questão vinha sendo tratada pelo governo central desde a instituição da República em 1889. Diversos fatores convergiram para a criação de um ambiente político e institucional favorável a tais mudanças. Em parte, a influência e pressão de movimentos organizados voltados à proteção da natureza, que aqui começavam a melhor se aparelhar, aliadas à necessidade de reorganização da exploração florestal no Brasil, estabeleceram importantes referenciais para a construção de uma nova política ambiental. Somado a esses, um outro fator também preponderante foi a construção de novo projeto político para o país, que tinha na modernização e na busca de maior inserção internacional seu principal norte. A partir dos anos 30, com a ascensão de Getúlio Vargas à Presidência da República, mudanças políticas foram implementadas visando colocar o Brasil no trilho rumo à modernidade. Novas leis trabalhistas, incentivos à industrialização e à expansão e ocupação do oeste brasileiro ditaram o ritmo das mudanças. Neste cenário de ambiciosas transformações, o “ambientalismo” brasileiro que pregava a criação de áreas protegidas sob a forma de parques nacionais – a esta altura uma tendência internacional - encontrou enfim espaço (BECKER, 1999; MEDEIROS, 2005). A consolidação das aspirações conservacionistas ficou registrada na segunda constituição republicana brasileira, de 1934. Nela, pela primeira vez, a proteção da natureza figurava como um princípio fundamental para o qual deveriam concorrer a União e os Estados. Em seu texto (Capítulo I, artigo 10), ficou definida como responsabilidade da União “proteger belezas naturais e monumentos de valor histórico e artístico”. E volução d as tipologias e categorias d e áreas protegid as no B rasil – R O D R IG O M E D E IR O S 4 7 QUADRO 1: Evolução dos principais instrumentos de criação de Áreas Protegidas no Brasil PERÍODO INSTRUMENTOS Código Florestal (Dec. 23793/1934) INSTRUMENTOS INCORPORADOS Código Florestal (Dec. 23793/ 1934) TIPOLOGIAS Floresta Protetora; Floresta Remanes- cente; Floresta de Rendimento; Flo- resta Modelo CATEGORIAS Parque Nacional; Floresta Nacional; Reserva de Proteção Biológica ou Estética Código de Caça e Pesca (Dec. 23793/1934) Parques de Criação e Refúgio de Ani- mais Parque de Reserva, Refúgio e Criação de Animais Silvestres De 1934 até 1964 – x – ParqueNacional; Floresta Nacional; Área de Preservação Permanente; Reserva Legal – x –Novo Código Florestal (Lei 4771/1965) Lei de Proteção aos Animais (Lei 5197/1967) Lei de Proteção aos Animais (Dec. 24645/1934) Reserva Biológica; Parque de Caça Federal Programa MaB, 1970 (Dec. 74685/74 e Dec. Pres. 21/09/99) Áreas de Reconhecimento Interna- cional Reserva da Biosfera Convenção sobre Zonas Úmidas, 1971 (pro- mulgada pelo Dec. 1905/96) Sítios Ramsar Conv. Patrimônio Mundial, 1972 (promulga- da pelo Dec. 80978/1977) Sítios do Patrimônio Mundial Natural Estatuto do Índio (Lei nº 6001 de 19/12/1973) Terras Indígenas Reserva Indígena, Parque Indígena, Colônia Agrícola Indígena e Território Federal Indígena Lei de Criação das Estações Ecológicas (Lei 6902/1981) Estação Ecológica – x – Lei de Criação das Áreas de Proteção Ambiental (Lei 6902/1981) – x – Área de Proteção Ambiental – x – Decreto de Criação das Reservas Ecológi- cas (Dec. 89336/1984) Reserva Ecológica – x – – x – – x – – x – – x – Áreas de Reconhecimento Interna- cional – x – Áreas de Reconhecimento Interna- cional – x – – x – – x – Lei de Criação das ARIEs (Dec. 89336/ 1984) – x – Área de Relevante Interesse Ecoló- gico – x – Lei de Criação das RPPNs (Lei 1922/1996) – x – Reserva Particular do Patrimônio Na- tural – x – De 1965 até 1999 Ambiente & Sociedade – Vol. IX nº. 1 jan./jun. 2006 5 0 Ao tratar a questão da proteção da natureza como responsabilidade da União e dos Estados, mesmo que de maneira resumida e pouco precisa, a Constituição de 1934 outorgava à natureza um novo valor, isto é, ela passava a ser considerada patrimônio nacional admirável a ser preservado. Com isso, sua proteção adquire novo sentido e status, consistindo em tarefa ou dever a ser cumprido e fiscalizado pelo poder público. Proteger a natureza entra na agenda governamental republicana, passando a configurar um objetivo em si da política desenvolvimentista nacional. É neste cenário que os principais dispositivos legais de proteção da natureza, que levaram à criação e consolidação das primeiras áreas protegidas, são criados contemporaneamente no Brasil: o Código Florestal (Decreto 23793/1934), o Código de Águas (Decreto 24643/1934), o Código de Caça e Pesca (Decreto 23672/1934) e o decreto de proteção aos animais (Decreto 24645/1934). De todos eles, o Código Florestal foi o instrumento mais importante, pois definiu objetivamente as bases para a proteção territorial dos principais ecossistemas florestais e demais formas de vegetação naturais do país. Ele tinha como principais objetivos legitimar a ação dos serviços florestais, em franca implementação em alguns estados brasileiros desde o final do século XIX, além de regularizar a exploração do recurso madeireiro, estabelecendo as bases para sua proteção. Ele foi, também, o primeiro instrumento de proteção brasileiro a definir claramente tipologias de áreas a serem especialmente protegidas. Ele declarava de “interesse comum a todos os habitantes do país” o conjunto das florestas existentes e demais formas de vegetação, classificando- as em quatro tipologias: protetoras, remanescentes, modelo e de rendimento. Eram do tipo protetoras as florestas que tivessem finalidade de conservar os regimes das águas, evitar a erosão, fixar dunas, assegurar a salubridade pública, proteger sítios, asilar espécimes da fauna, ou proteger, do ponto de vista militar, as fronteiras. Florestas remanescentes eram aquelas declaradas pelo Poder Público Federal, Estadual ou Municipal, visando a criação de parques, inclusive pequenos bosques de gozo público e reservas de proteção biológica ou estética. As florestas modelo e de rendimento eram aquelas que poderiam ser submetidas a manejo de recursos naturais, visando o extrativismo de madeira. Nelas figuravam as Florestas Nacionais. Com o Código Florestal, foram criadas as condições necessárias para a formalização da criação do Parque Nacional de Itatiaia, antiga aspiração dos ambientalistas e pesquisadores da época. Fruto da “emancipação” de uma estação de pesquisas sob responsabilidade do Jardim Botânico do Rio de Janeiro, conhecida como “Estação Biológica de Itatiaia”, o primogênito dos Parques Nacionais, já nas primeiras linhas do seu decreto de criação n°1713, datado de 14 de junho de 1937, indicava suas pretensões: manter a região onde se localiza “perpetuamente conservada no seu aspecto primitivo e atender às necessidades de ordem científica”, além de “atender também às [finalidades] de ordem turística, que se apresentem em condições de fazer do Parque um centro de atração para viajantes, assim nacionais como estrangeiros”. Dois anos mais tarde, em 1939, mais dois novos Parques Nacionais somaram-se ao de Itatiaia: O Parque Nacional do Iguaçu, no Paraná, e o Parque Evolução das tipologias e categorias de áreas protegidas no Brasil – RODRIGO MEDEIROS 5 1 Nacional da Serra dos Órgãos, no Rio de Janeiro. Entretanto, a criação de parques no Brasil arrefeceu nos 20 anos seguintes, quando nenhum outro foi criado. Somente a partir de 1959 é que ela novamente foi retomada de maneira mais expressiva, desta vez, atingindo as regiões norte, nordeste e centro-oeste do país (MEDEIROS, 2003). Fenômeno semelhante sucedeu com as Florestas Nacionais federais que só foram instituídas pelo governo a partir da segunda metade dos anos 40. A Floresta Nacional de Araripe-Apodi, no Ceará, em 1946, foi a primogênita, seguida, quinze anos mais tarde, pela Floresta Nacional de Caxiuanã, no Pará (1961). Durante o período em que esteve vigente o Código de 34, nenhuma reserva de proteção biológica ou estética foi criada (MEDEIROS, 2003). A implementação, administração e fiscalização dessas áreas foram subordinadas ao Serviço Florestal Federal, Seção de Parques e Florestas Nacionais, órgão vinculado ao Ministério da Agricultura. Tal fato reforçava um caráter protecionista signatário de uma tradição de proteção vinculada a uma escola essencialmente de administração florestal, onde a floresta era encarada como recurso econômico cuja exploração deveria ser controlada ou supervisionada pelo Estado (florestas modelo e de rendimento) ou resguardadas em função dos serviços ambientais por ela prestados (florestas protetoras e remanescentes). O Código de Caça e Pesca de 1934, que anos mais tarde acabou desmembrado em um específico para a pesca e outro para a caça, também estabeleceu medidas que previam a instituição de áreas protegidas. Seu capítulo III indicava a destinação de “terras públicas do domínio da União, dos Estados e dos Municípios, a juízo dos respectivos Governos, [para o estabelecimento de] parques de criação e de refúgio”. Alguns refúgios animais foram criados neste período, como no município de Linhares, no Espírito Santo, em 1943 (AGUIRRE, 1951). Já o decreto que estabelecia medidas de proteção para a fauna e a flora não previa em seu texto a criação ou delimitação de áreas específicas para a proteção de animais em seus hábitats de origem, seguindo ainda a tradição de proteção centrada em espécies ou recursos e não em regimes especiais aplicados a espaços específicos. A principal característica desse período foi trazer para a legislação brasileira os primeiros elementos capazes de garantir um regime diferenciado de proteção e gestão de parcelas do território brasileiro, embora efetivamente isso não tenha se refletido de forma expressiva no número de áreas instituídas. É inegável, porém, que um importante aspecto do modelo de proteção que se construiu no país, nesse período, foi a sua capacidade de ter estabelecido, desde o início, distintas tipologias e categorias de áreas protegidas voltadas para uma gestão ambiental do território que garantisse, pelo menos conceitualmente, tanto a preservação e intocabilidade de áreas estratégicas quanto à conservação através da utilização controlada dos recursos naturais em áreas específicas. Ambiente & Sociedade – Vol. IX nº. 1 jan./jun. 2006 5 2 B/ De 1965 a 2000 A ascensão do regime militar, após a autoproclamada “revolução de 64”, estabeleceu mudanças profundas no sistema político brasileiro. Entretanto, curiosamente, todos os instrumentos que possibilitaram a criação de áreas protegidas no Brasil foram mantidos em um primeiro momento e até mesmo aperfeiçoados posteriormente. Tal prática, em princípio, não deve alimentar a equivocada noção de que os anos da ditadura foram deliberadamente corretos no aspecto ambiental. Ela teve suas raízes tanto no próprio processo de maturação e consolidação da sensibilidade política do país, ainda que tardia, para a problemática ambiental, como também foi conseqüência da mudança na percepção da comunidade internacional para os problemas ambientais. Neste caso específico, as mobilizações acabaram por gerar forte mobilização e uma agenda ambiental internacional positiva, da qual o Brasil tornou- se signatário. No ano seguinte ao estabelecimento do novo regime, em 1965, um novo Código Florestal foi apreciado no legislativo, sancionado pela Presidência da República e instituído através da Lei n° 4771 de 15/09/1965. Basicamente, seus objetivos seguiam a mesma linha do seu antecessor. No entanto, ele extinguiu as quatro tipologias de áreas protegidas antes previstas na versão de 34, substituindo-as por quatro outras novas: Parque Nacional e Floresta Nacional (anteriormente categorias específicas), as Áreas de Preservação Permanente (APP) e a Reserva Legal (RL). Estas duas últimas, uma tipificação de dispositivos existentes na versão de 34, eram uma clara tentativa de conter os avanços sobre a floresta. A primeira declarando intocável todos os espaços cuja presença da vegetação garante sua integridade (serviços ambientais) e, a segunda, transferindo compulsoriamente para os proprietários rurais a responsabilidade e o ônus da proteção (BRASIL, 1965). Dois anos mais tarde, a nova Lei de Proteção aos Animais (Lei n°5197/ 1967) trouxe significativo avanço em relação a sua antecessora. Ela passou a garantir em seu texto o direito à proteção de espécies animais em seus ambientes nativos e a criação de espaços específicos – os refúgios e reservas – destinados à sua preservação, além de outros específicos ao exercício da caça, já que a redação do Código de Caça em vigor nada previa neste sentido. Assim, em seu artigo 5°, definiu-se como função do poder público criar as Reservas Biológicas Nacionais, “onde as atividades de utilização, perseguição, caça, apanha, ou introdução de espécimes da fauna e flora silvestres e domésticas, bem como modificações do meio ambiente a qualquer título, são proibidas, ressalvadas as atividades científicas devidamente autorizadas pela autoridade competente”, e os Parques de Caça Federais, “onde o exercício da caça é permitido aberto total ou parcialmente ao público, em caráter permanente ou temporário, com fins recreativos, educativos e turísticos” (BRASIL, 1967a). Foi também somente em 1967 que houve a iniciativa de criação de um novo órgão no governo central com atribuições específicas para implementar, gerir e fiscalizar as áreas protegidas em franca expansão pelo território nacional. O Instituto Evolução das tipologias e categorias de áreas protegidas no Brasil – RODRIGO MEDEIROS 5 5 indígenas somente ganhou maior efetividade com a criação da FUNAI, em 1967, em substituição ao SPI, e com a instituição do Estatuto do Índio, em 1973. Este último forneceu as bases legal e administrativa para que as demarcações de Terras Indígenas fossem realizadas em quatro diferentes categorias: Reserva Indígena, Parque Indígena, Colônia Agrícola Indígena e Território Federal Indígena. Durante anos as Terras Indígenas não foram consideradas como área protegida no sentido estrito do termo. Contudo, elas sempre representaram um importante instrumento de conservação e manejo da biodiversidade pelas populações autóctones. O artigo 28 do Estatuto do Índio já reforçava esta idéia, ao determinar que, no caso específico dos Parques Indígenas, fosse garantida a preservação “das reservas de flora e fauna e as belezas naturais da região”. Além disso, o próprio Código Florestal ratificou a importância das terras indígenas no processo de conservação ao declarar, em seu artigo 3°, que “as florestas que integram o Patrimônio Indígena ficam sujeitas ao regime de preservação permanente”. Embora garantido nos instrumentos legais, o caráter conservacionista das Terras Indígenas brasileiras e sua integração à política nacional de gestão das áreas protegidas foi reforçado somente a partir dos anos 90 com o Programa Piloto de Proteção das Florestas Tropicais do Brasil (PPG7). O PPG7, um dos maiores programas ambientais desenvolvidos no Brasil, contribuiu para a integração da política indígena brasileira à política ambiental através do Projeto Integrado de Proteção às Populações e Terras Indígenas da Amazônia Legal (PPTAL). Seu objetivo é “apoiar projetos de educação ambiental, manejo de unidades de conservação, fortalecimento de instituições de pesquisa e proteção às terras indígenas” (FUNAI, 2000), garantindo às terras indígenas localizadas na Amazônia Legal financiamento para sua demarcação. Para BECKER (2004), estas ações possibilitaram significativo avanço no reconhecimento e na demarcação de várias Terras Indígenas. Foi também a partir dos anos 70 que diversas iniciativas, no sentido de criação ou reconhecimento internacional de áreas de relevante interesse ecológico ou cultural, começaram a ser discutidas e implementadas. A lógica deste processo era a de estimular e fomentar a conservação de áreas representativas e singulares ao redor do mundo e, ao mesmo tempo e em alguns casos, estabelecer áreas demonstrativas onde pesquisas científicas pudessem ser realizadas. No Brasil, três foram estes instrumentos que se traduziram na efetiva criação ou no reconhecimento de áreas protegidas: o Programa “O Homem e a Biosfera - MaB”, a Convenção sobre Zonas Úmidas e a Convenção do Patrimônio Mundial. O Programa “O Homem e a Biosfera - MaB” foi lançado oficialmente pela UNESCO em 1970 e um de seus projetos consistia efetivamente em estabelecer uma “rede mundial coordenada” de novas zonas protegidas que seriam designadas com “Reservas da Biosfera”, em referência ao próprio nome do Programa (UNESCO, 2001). No total, seis são as Reservas da Biosfera criadas no país: RB da Mata Atlântica (1993), RB do Cerrado (1993), RB do Pantanal (2000), RB da Caatinga (2001), RB da Amazônia Central (2001) e RB da Serra do Espinhaço (2005) (MEDEIROS, 2005). Ambiente & Sociedade – Vol. IX nº. 1 jan./jun. 2006 5 6 A Convenção sobre Zonas Úmidas, estabelecida em 1971, previa o reconhecimento de Sítios de Importância Internacional, denominados “Sítios Ramsar” em referência à cidade iraniana onde a conferência se realizou. O Brasil, quarto país do mundo em superfície na Lista Ramsar, ratificou a convenção em setembro de 1993 e desde então oito zonas foram reconhecidas como Sítios Ramsar (MEDEIROS, 2005). A Convenção do Patrimônio Mundial foi oficializada pela UNESCO em 1972. Seu objetivo era garantir a proteção das obras e áreas de grande interesse para a história da Terra ou da cultura da humanidade. Dentre as categorias previstas pela convenção estão os bens naturais, selecionados por sua beleza excepcional ou sua importância geológica ou biológica. Estas áreas são chamadas de Sítios do Patrimônio Natural Mundial. Os primeiros sítios brasileiros a serem inscritos na lista do Patrimônio Mundial, na década de oitenta, foram sítios culturais, graças à ação do IPHAN. Atualmente são sete os sítios naturais inscritos na lista da UNESCO (MEDEIROS, 2005). C/ A partir de 2000 O ano de 2000 marcou uma importante modificação na estrutura de grande parte das áreas protegidas brasileiras. Nele, finalmente foi concretizada a ambição surgida no final dos anos 70 de estabelecer um sistema único – o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) – que definiria critérios mais objetivos para a criação e gestão de algumas tipologias e categorias de áreas protegidas que antes se encontravam dispersas em diferentes instrumentos legais. Sua criação, como já mencionamos, remonta ao ano de 1979, quando o IBDF, em conjunto com a FBCN, apresentou um estudo intitulado “Plano do Sistema de Unidades de Conservação do Brasil” (IBDF/FBCN, 1979). Este documento, cuja segunda versão revisada foi lançada em 1982, tinha por objetivo identificar as áreas mais importantes para a conservação da natureza no país, propondo a criação de um conjunto integrado de áreas protegidas (IBDF/FBCN, 1979; IBDF/FBCN, 1982). Uma das novidades deste documento era a utilização da terminologia Unidades de Conservação para designar o conjunto de áreas protegidas que seriam contempladas pelo sistema. Esta proposta, no entanto, por razões políticas, acabou não se mostrando viável (MERCADANTE, 2001; MEDEIROS, 2003). Posteriormente, em 1988, o IBDF novamente encomendou, desta vez à Fundação Pró-Natureza (Funatura), um estudo sobre as categorias de proteção então existentes no país e a elaboração de um anteprojeto de lei voltado para a criação de um Sistema Nacional de Unidades de Conservação. Um ano mais tarde, após debates envolvendo técnicos do governo e representantes de entidades civis, a Funatura entregou ao já constituído IBAMA a proposta de anteprojeto (MERCADANTE, 2001). Nela, previa-se a criação das chamadas Unidades de Conservação (UCs) em nove categorias distintas, organizadas em três grupos (BRASIL, 1989): Evolução das tipologias e categorias de áreas protegidas no Brasil – RODRIGO MEDEIROS 5 7 – UCs de Proteção Integral: Parque Nacional, Reserva Ecológica (fusão da Reserva Biológica com a Estação Ecológica), Monumento Natural e Refúgio da Vida Silvestre (absorvendo os objetivos da Área de Relevante Interesse Ecológico, que seria extinta). – UCs de Manejo Provisório: Reserva de Recursos Naturais. – UCs de Manejo Sustentável: Reserva de Fauna (em substituição aos Parques de Caça), Área de Proteção Ambiental e Reserva Extrativista. Em maio de 1992, este anteprojeto foi apresentado ao então presidente Fernando Collor de Mello pela Secretaria do Meio Ambiente, que o encaminhou ao Congresso Nacional sob a forma agora do Projeto de Lei n°2892/92. A história da longa tramitação até a aprovação deste projeto nas duas casas legislativas e sua sanção final pelo Presidente da República é recheada de fatos que só serviram para revelar e demarcar mais claramente as diferentes posições existentes entre os movimentos ambientalistas no Brasil, acentuando ainda mais as suas divergências. Ao longo de extensos oito anos de debates que incluíram a apresentação de dois substitutivos na Câmara, preservacionistas, conservacionistas, socioambientalistas e ruralistas travaram uma verdadeira batalha que mobilizou a imprensa, ONGs, além de fortíssimos lobbys no Congresso na defesa de suas posições sobre a forma e os critérios de proteção da natureza. Entre os pontos mais polêmicos destacavam-se a questão das populações tradicionais, a participação popular no processo de criação e gestão de UCs e as indenizações para desapropriações. Para MERCADANTE (2001), em maior extensão, uma visão mais preservacionista, muito próxima do projeto original elaborado pela Funatura, acabou prevalecendo no texto final que foi aprovado pelo Congresso, no ano de 2000, com significativo apoio da Casa Civil da Presidência da República. Em seu texto final, dado pela Lei 9985/ 2000, ficou definida a criação de 12 categorias de Unidades de Conservação, reunidas em dois grupos: Unidades de Proteção Integral e Unidades de Uso Sustentável (vide QUADRO 1). A organização em dois grupos buscava contemplar estratégias distintas de gestão dessas áreas que, em certo grau, estava no centro das disputas entre os diferentes grupos interessados na questão. Assim, as Unidades de Proteção Integral, segundo o texto do SNUC, têm por objetivo “preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais” (art. 7°, §1°). Já as Unidades de Uso Sustentável visam “compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais” (art. 7°, §2°). Por uso sustentável, esta lei indicou como entendimento a “exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável” (art. 2°, inciso XI). O SNUC foi um instrumento que não apenas incorporou de uma única vez parte das áreas protegidas prevista pela legislação brasileira até então, como abriu espaço para que novas categorias fossem criadas ou incorporadas a partir de experiências originais desenvolvidas no país. Ambiente & Sociedade – Vol. IX nº. 1 jan./jun. 2006 6 0 No entanto, apenas a existência dos instrumentos, do sistema e das instituições responsáveis não garante sua efetividade ou eficiência. Para tal, mecanismos mais sólidos e perenes de planejamento e financiamento se fazem necessários. A falta de planejamento de longo prazo e o aporte de recursos têm sido os principais gargalos na consolidação das áreas protegidas brasileiras. Boa parte deste problema advém da fraca tradição brasileira de estabelecer políticas e/ou planos de ação que sejam capazes de trabalhar com cenários desejados, porém realistas, no planejamento desta questão. Esforços no sentido de construir uma agenda que traga para o centro dos debates e das ações as áreas protegidas e não mais apenas as Unidades de Conservação, uma distorção recente do modelo brasileiro, como já discutido, incluem a construção de uma Política e de um Plano Nacional de Áreas Protegidas, num processo liderado pela Diretoria de Áreas Protegidas do MMA a partir de 2003 (FERREIRA, 2004; BARROS, 2004). Boas partes dessas ações têm sido estimuladas: – de maneira negativa: a) pela falência da gestão de áreas territorialmente extensas, como as APPs, que não dispõem de uma estratégia concreta e para onde o desmatamento tem conquistado maior terreno nos últimos anos; b) pelos conflitos e tensões ainda existentes nas áreas de contato entre Unidades de Conservação, terras indígenas e terras devolutas passíveis de grilagem e especulação; – de maneira positiva: a) pela agenda discutida e estabelecida pele Acordo de Durban, durante o V Congresso Mundial de Parques em 2003; b) pelo Plano de Trabalho sobre Áreas Protegidas da CDB, aprovado durante a COP7 na Malásia, em 2004. Da mesma forma, é preciso ainda estabelecer com maior precisão a integração das áreas protegidas com as diversas escalas de planejamento e gestão do território, hoje formalmente identificadas através dos mosaicos e dos corredores ecológicos. O próprio SNUC reconhece e consagra em seu texto a importância dessas ferramentas para o processo de gestão das áreas protegidas, porém, na prática, as experiências e os resultados são ainda muito pouco numerosos e bem avaliados. Todas essas lacunas e questões discutidas neste estudo são em grande parte decorrentes do próprio processo de construção das áreas protegidas no país que, em diferentes momentos políticos, como pretendemos demonstrar, procurou atender às demandas mais imediatas do conservacionismo nacional. A culminância deste processo - a instituição do SNUC - entretanto, não conseguiu contemplar em definitivo uma solução para todos os problemas de baixa integração e gerenciamento dessas áreas, seja por falta de consenso político, seja mesmo por falta de percepção mais ampla para estes problemas à época. Quiçá essa mesma tenha sido sua pretensão. Desta forma, passados cinco anos desde a sua implementação, talvez seja oportuna e apropriada a revisão e discussão dos objetivos e resultados obtidos até o momento sob a gestão do SNUC, de forma a colher subsídios valiosos para o aperfeiçoamento da estratégia nacional para as áreas protegidas. O “SNUC +5” seria Evolução das tipologias e categorias de áreas protegidas no Brasil – RODRIGO MEDEIROS 6 1 uma oportunidade interessante para toda a sociedade, representada pelos atores e pelas instituições envolvidas com o tema, para discutir o modelo atual a partir das experiências concretas desenvolvidas nos últimos cinco anos, indicando caminhos e soluções de curto, médio e longo prazos que poderiam ser incorporadas ao processo de gestão de áreas protegidas no Brasil. Parece oportuno, da mesma forma, a necessidade de discussão de um novo sistema mais amplo e orientado ao ordenamento das áreas protegidas no Brasil – o Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) – cuja instituição poderia em definitivo contribuir para a integração das distintas tipologias, ações e estratégias hoje em curso no país. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS AGUIRRE, A.. Soóretama – Estudo sobre o parque da reserva, refúgio e criação de animais silvestres, “Soóretama”, no município de Linhares, Estado do Espírito Santo. Rio de Janeiro: Min. Agricultura-Serviço de Informação Agrícola. 1951, 49p. BAINES, S.G. As terras indígenas no Brasil e a “regularização” da implantação de grandes usinas hidrelétricas e projetos de mineração na Amazônia. Brasília: UnB.2001 Mimeo. BARRETTO FILHO, H. T. Notas para uma história social das áreas de proteção integral no Brasil. In: RICARDO, F. (org.) Terras Indígenas e Unidades de Conservação. São Paulo: Instituto Sócioambiental. 2004, pp.53-63. 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