livro gestao competencias

livro gestao competencias

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Gestão por competências em organizações de governo

Mesa-redonda de pesquisa-ação

A Mesa-Redonda de Pesquisa-Ação em Gestão por Competências ocorreu no período de 9 de novembro de 2004 a 28 de março de 2005. A ENAP agradece a participação dos autores desta publicação – Alexandre Kalil Pires (Seges/MP e Presidente da Mesa- Redonda de Pesquisa-Ação em Gestão por Competências); César Felício Prata (Embrapa); Delor Moreira dos Santos (Banco Central do Brasil); Hugo Pena Brandão (Banco do Brasil); Humberto Moraes (Eletronorte); Isamir M. de Carvalho (Serpro); João Carlos Monteiro (Ministério da Justiça); Joelma Costa Dias (Tribunal Regional do Trabalho); José Vitor E. Filho (Ministério da Fazenda); Márcia M. S. Oliveira (Aneel); Maria Izabel Chaves Marques (ANTAQ); Priscilla Barreto da Costa Araújo (Casa Civil da Presidência da República); Rosa Hashimoto (Fundação Luís Eduardo Magalhães/BA); Sonisley Santos Machado (ENAP) e Vera Cecília Dantas (Câmara dos Deputados) – e demais convidados – Paulo André do Amaral, do Banco Central do Brasil; Mônica Almeida Gonczarowska e Jeter Ribeiro de Souza, da Caixa Econômica Federal (CEF); Maria Alice Pessanha de Carvalho, da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz); Alda Mitiê, do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE); Maria de Lourdes e Silva, do Sebrae; Salvatore Palumbo, do Tribunal de Contas da União (TCU); Lúcia Helena Rosa da Costa, da Universidade dos Correios; e Tânia Gomes Figueira, do CNPq.

Gestão por competências em organizações de governo

Mesa-redonda de pesquisa-ação

Alexandre Kalil Pires, César Felício Prata, Delor Moreira dos Santos, Hugo Pena Brandão, Humberto Moraes, Isamir M. de Carvalho, João Carlos Monteiro, Joelma Costa Dias, José Vitor E. Filho, Márcia M. S. Oliveira, Maria Izabel Chaves Marques, Paulo André Amaral Priscilla Barreto da Costa Araújo, Rosa Hashimoto, Sonisley Santos Machado e Vera Cecília Dantas

Relator: Sideni Pereira Lima

Escola Nacional de Administração PúblicaENAP

ENAP Escola Nacional de Administração Pública

Presidente Helena Kerr do Amaral Diretora de Desenvolvimento Gerencial Margaret Baroni Diretor de Formação Profissional Paulo Carvalho Diretor de Comunicação e Pesquisa Celio Yassuyu Fujiwara Diretor de Gestão Interna

Augusto Akira Chiba

Pesquisa ENAP Coordenadora-Geral de Pesquisa: Mônica Lúcia Rique Fernandes – Assessora Técnica: Clarice Gomes de Oliveira – Assistente: Juliana Girão de Moraes – Assistente Técnica: Karla Roberta Soares Campos – Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental: Sideni Pereira Lima – Estagiário: Roberto Guimarães Neves

Editor: Celio Yassuyu Fujiwara – Editor Adjunto: Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti – Coordenador-Geral de Publicação: Livino Silva Neto – Revisão: Luis Antonio Violin – Projeto gráfico: Maria Marta da Rocha Vasconcelos e Livino Silva Neto – Capa: Ana Carla Gualberto e Livino Silva Neto – Ilustração da capa: Ana Carla Gualberto Cardoso Editoração eletrônica: Maria Marta da Rocha Vasconcelos – Catalogação na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAP

As opiniões expressas nesta publicação são de inteira responsabilidade de seus autores e não expressam, necessariamente, as da ENAP.

© ENAP, 2005 Tiragem: 1.0 exemplares

ENAP Fundação Escola Nacional de Administração Pública SAIS – Área 2-A 70610-900 – Brasília, DF Telefones: (61) 3445 7096/3445 7102 – Fax: (61) 3445 7178 Sítio: w .enap.gov.br

Kalil Pires[et al.]. – Brasília: ENAP, 2005.

Gestão por competências em organizações de governo / Alexandre 100 p.

ISBN 85-256-0046-6

1. Gestão pública. 2. Competência administrativa 3. Administração de pessoal 4. Brasil. I. Pires, Alexandre Kalil.

CDU 35:351.95

Apresentação 7

Gestão de recursos humanos na Administração Pública Federal 9

O que é gestão por competências?13

Gestão por competências e os subsistemas de gestão de recursos humanos23

Onde posso aprender mais?49 Onde está sendo adotada a gestão por competências?65 Considerações finais 91 Notas 95

Referências bibliográficas 97

A publicação do livro Gestão por competências em organizações de governo consiste numa das várias iniciativas da ENAP Escola

Nacional de Administração Pública que visam disponibilizar instrumentos para o aumento da capacidade de governo na formulação e implementação de políticas públicas.

Tendo por objetivo contribuir para a discussão do tema gestão por competência, assunto que vem despertando interesse crescente entre os dirigentes responsáveis pela gestão de pessoas em instituições públicas, este trabalho expõe a trajetória das políticas de recursos humanos no setor público brasileiro, bem como conceitos, dimensões e aplicações da abordagem da competência, além de apontar caminhos para a integração do modelo aos diferentes subsistemas de gestão de pessoas, analisando sua viabilidade.

Outro aspecto importante deste trabalho é ser produto de amplas discussões realizadas por um grupo de trabalho constituído por iniciativa da ENAP e formado por gestores públicos e especialistas que se reuniram, no período de novembro de 2004 a março de 2005, com o objetivo de analisar e debater idéias que possibilitassem a implantação de novas experiências de desenvolvimento em gestão pelas organizações de governo brasileiras.

A metodologia utilizada fornece importante contribuição para a elaboração de estudos por instituições públicas interessadas na obtenção de aconselhamento para o equacionamento de problemas de gestão e governança. Trata-se do método de mesa-redonda de pesquisa-ação, desenvolvido pela Canada School of Public Service (CSPS) e adaptado pela ENAP. Consiste num processo de pesquisa e diálogo que permite a produção de guias e relatórios cujos conteúdos podem ser transformados efetivamente em ação.

Por tudo isso, a ENAP considera que a publicação do livro Gestão por competências em organizações de governo representa uma contribuição importante para que as organizações públicas brasileiras enfrentem o desafio de, por meio de uma política consistente de gestão de pessoas, tornarem-se mais inovadoras, capazes, portanto, de desenvolver uma visão integrada de seu trabalho e das diretrizes gerais estabelecidas pelos governos.

Breve histórico

A história das políticas de gestão de recursos humanos na admi- nistração pública brasileira é marcada por uma série de descontinuidades e por dificuldades significativas referentes à estruturação dos seus principais sistemas.

A criação do Conselho Federal do Serviço Público e do Departamento

Administrativo do Serviço Público (DASP), na década de 1930, representa o primeiro esforço efetivo de constituição de um serviço público profissional no Brasil. A instituição de um órgão central para a política de recursos humanos, a criação de novas sistemáticas de classificação de cargos e a estruturação de quadros de pessoal, o estabelecimento de regras para profissionalização dos servidores e a constituição de um sistema de carreiras baseado no mérito são as medidas de maior destaque desse período.

A primeira grande tentativa de regulamentação das relações entre

Estado e servidores ocorre com a edição do Decreto-Lei no 1.713, de 28 de outubro de 1939, substituído em 1952 pelo Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União. Esse estatuto vigorou até a publicação da Lei no 8.12, de 1 de dezembro de 1990, resultado de amplo debate no Congresso Nacional, que teve como implicação importante a adoção do Regime Jurídico Único para toda a administração direta, autárquica e fundacional.

Apesar de a criação do DASP remontar à década de trinta, o primeiro sistema relativamente consistente de classificação de cargos do Executivo Federal só aparece com a Lei no 3.780, de 12 de julho de 1960. A edição do Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, marca o início de novo e importante movimento de reforma administrativa. Ancorado nos princípios do planejamento, da descentralização, da delegação de autoridade, da coordenação e do controle, esse decreto realizou a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de elevar, por meio da descentralização funcional, o dinamismo operacional do governo.

O Decreto-Lei no 200 também abriu a possibilidade da estruturação de Sistemas de Atividades Auxiliares com vistas ao gerenciamento das atividades de pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e auditoria, serviços gerais e outras ações comuns a todos os órgãos da administração federal, que, segundo critério do Poder Executivo, careciam de coordenação central. Tais atividades estavam sujeitas à orientação normativa, supervisão técnica e fiscalização específica do órgão central do sistema, sem prejuízo da subordinação administrativa ao órgão em cuja estrutura estivessem integrados.

Ainda dentro do espírito de reforma, a Lei no 5.645, de 1970, instituiu um novo sistema de classificação de cargos. Essa nova lei determinou, além disso, a transposição de uma série de cargos e empregos para o chamado Plano de Classificação de Cargos (PCC).

Sistemas de recursos humanos, problemas e desafios

Esse período de reformas é marcado, também, pela criação do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal (Sipec), que vigora até os dias atuais e tem como funções básicas a classificação e a redistribuição de cargos e empregos, o recrutamento e a seleção, o cadastro e a lotação, o aperfeiçoamento e a legislação de pessoal. Além do Conselho Federal de Administração de Pessoal e da Comissão de Coordenação do Sistema de Pessoal, o Decreto no 67.326/1970, norma responsável pela criação do Sipec, definiu como órgãos integrantes do sistema: • o DASP1, como órgão central;

• as unidades de pessoal civil de maior nível hierárquico dos ministérios e órgãos da Presidência, como órgãos setoriais; e • as unidades específicas de pessoal das autarquias, como órgãos seccionais.

Em 1986, pelo Decreto no 93.213, criou-se o Cadastro Nacional do

Pessoal Civil (CNPC). O novo cadastro tem como objetivo fornecer informações precisas e atualizadas sobre os servidores civis ativos, inativos e pensionistas, dando cumprimento às normas de gestão de recursos humanos da Administração Pública Federal. O CNPC se articularia com o sistema de informação e de controle referente ao pagamento de pessoal e encargos sociais, organizado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (Decreto no 93.214/1986, art. 7o).

Em 1988, instituiu-se o Sistema Integrado de Administração de Recursos

Humanos (Siape). O sistema tem por finalidade dotar a Administração Pública Federal de instrumentos ágeis e eficazes para o controle e o acompanhamento dos gastos com pessoal (Portaria Interministerial SEDAP/SEPLAN/MF no 360/8, de 7 dezembro de 198) e iniciou sua operacionalização a partir do módulo “folha de pagamento”.

Em junho de 1990, a Secretaria de Administração Federal (SAF) incorporou a responsabilidade pela gestão do Siape2. A partir de 1999, também passaram a ser competência da SAF as atividades de organizar e manter o sistema de informação e de controle referente ao pagamento de pessoal e encargos sociais (Decreto no 93.214/1986, art. 4o). No ano seguinte, o Decreto no 347/1991 determinou que o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi) e o Siape constituíssem a base de dados oficial do Poder Executivo no tocante às informações orçamentárias, financeiras, contábeis e de pessoal.

Apesar dos avanços resultantes da criação do Sipec, do Siafi e do

Siape, verificou-se a emergência de novos impasses e desafios no período imediatamente após a promulgação da Constituição Federal de 1988. Dentre eles, destaca-se a obrigatoriedade de adoção do Regime Jurídico Único (RJU) para os servidores civis da União, dos estados-membros e dos municípios. A determinação teve como implicação imediata a redução da flexibilidade operacional dos órgãos da Administração Indireta, que foram submetidos a normas de funcionamento idênticas às estabelecidas para os órgãos da Administração Direta.

A década de 90 é marcada, em especial, pelos seguintes fatos: • aumento significativo do quantitativo de cargos organizados em carreiras do serviço público federal3;

• existência de fortes distorções de remuneração, resultando em pressões pela reposição de perdas salariais; e • existência de desvios nas práticas de avaliação de desempenho das organizações públicas em decorrência das pressões por reposição das perdas salariais.

Por outro lado, os avanços na construção de sistemas de informação, especialmente com o desenvolvimento do Siape, não foram acompanhados por investimentos em atividades de treinamento e desenvolvimento nem pela incorporação de metodologias modernas de planejamento, o que permitiria a análise de variáveis estratégicas para a definição do perfil e para o dimensionamento da força de trabalho das instituições envolvidas. O investimento em tecnologia da informação privilegiou somente o aperfeiçoamento de sistemas de pagamento, o que resultou na fragilização dos demais processos relacionados à gestão de recursos humanos.

Nesse contexto, surgem dois importantes desafios para a política de gestão de recursos humanos no serviço público: • a construção de mecanismos efetivos de motivação dos servidores; e

• o alinhamento das atividades de gestão de pessoas às estratégias das organizações e às diretrizes gerais estabelecidas pelos governos.

O QUE É GESTÃO POR COMPETÊNCIAS?4

Sobre a noção de competência

No fim da Idade Média, a expressão “competência” era associada essencialmente à linguagem jurídica. Dizia respeito à faculdade atribuída a alguém ou a uma instituição para apreciar e julgar certas questões. Por extensão, o conceito de competência veio a designar o reconhecimento social sobre a capacidade de alguém pronunciar-se a respeito de determinado assunto e, mais tarde, com o advento da Administração Científica5, passou a ser utilizado para qualificar o indivíduo capaz de realizar determinado trabalho (ISAMBERT-JAMATI, 1997).

A preocupação das organizações em contar com indivíduos capacitados para o desempenho eficiente de determinada função não é recente. Taylor (1970) já alertava, no início do século passado, para a necessidade de as empresas contarem com “homens eficientes”, ressaltando que a procura pelos “competentes” excedia a oferta. À época, baseadas no princípio taylorista de seleção e treinamento do trabalhador, as empresas procuravam aperfeiçoar, em seus empregados, as habilidades necessárias para o exercício de certas funções, restringindo-se a questões técnicas relacionadas ao trabalho e à especificação do cargo.

Sob essa perspectiva, referia-se à competência como um conjunto de conhecimentos e habilidades que credenciavam um profissional a exercer determinada função.

Em decorrência de pressões sociais e do aumento da complexidade das relações de trabalho, as organizações passaram a considerar, no processo de desenvolvimento de seus empregados, não só conhecimentos e habilidades, mas também aspectos sociais e atitudinais. Algumas concepções, então, começaram a valorizar a atitude como maior determinante da competência. Zarifian (1996), por exemplo, ao definir competência, baseia-se na premissa de que, em ambiente dinâmico e competitivo, não é possível considerar o

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