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9º - Transparência, controle de contas públicas e combate à corrupção. , Notas de estudo de Políticas Públicas

Permitir aos leitores uma visão mais aprofundada dos temas que dizem respeito à transparência na administração, ao controle de contas públicas e ao combate à corrupção no Brasil.

Tipologia: Notas de estudo

2015

Compartilhado em 10/08/2015

Egberto_Ludghério
Egberto_Ludghério 🇧🇷

4.6

(30)

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Baixe 9º - Transparência, controle de contas públicas e combate à corrupção. e outras Notas de estudo em PDF para Políticas Públicas, somente na Docsity! Es tE fa sc íc u lo é pa rt E in tE g ra n tE d o c u rs o c o n tr o lE c id a d ã o - f u n d a ç ã o d Em ó c ri to r o c h a i u n iv Er si d a d E a bE rt a d o n o rd Es tE i is bn 9 78 -8 5- 75 29 -6 83 -7 UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE - ENSINO A DISTâNcIA® GRAT UITO Esta p ublica ção não p ode s er come rcializ ada. 9 Transparência, conTrole de conTas públicas e combate à corrupção José matias-pereira sumário 1. Introdução ............................................................................................................................................. 131 2. Compreensão de Administração Pública, governança e accountability ............ 131 3. Relação entre governança no setor público e accountability .................................. 132 4. Transparência e controle nas democracias ......................................................................... 133 5. Sistema de controle da Administração Pública ................................................................ 134 6. Compreensão do fenômeno da corrupção ........................................................................ 135 7. Princípios de governança na gestão pública ..................................................................... 136 8. Ética e transparência na administração pública ............................................................... 137 8.1 Comportamento ético no serviço público .............................................................................. 137 9. Reforma do Estado, transparência e nível de democratização ............................... 138 10. Democracia, instituições e controle da corrupção ...................................................... 139 11. As causas do fenômeno da corrupção ............................................................................... 140 12. Controle social e estratégia anticorrupção ...................................................................... 140 13. Propostas para aperfeiçoar o sistema de combate à corrupção ......................... 141 Síntese do Fascículo ......................................................................................................................... 142 Referências .............................................................................................................................................. 142 Perfil do Autor....................................................................................................................................... 143 objeTivos 1. Permitir aos leitores uma visão mais aprofundada dos temas que dizem respeito à transparência na adminis- tração, ao controle de contas públicas e ao combate à corrupção no Brasil. 2. Contribuir para uma maior com- preensão sobre o papel do Estado- nação, do governo e da sociedade. 3. Avaliar se existe a necessidade de aperfeiçoamento da legislação e do fortalecimento dos órgãos de contro- le interno e externo, orientados para a fiscalização dos atos administrativos. ConTRolE CidAdão 133 Quais são, em última instância, os dois principais objetivos da função controle? para refleTir definições de responsabilidade; uma ver- dadeira compreensão do relacionamento entre as partes interessadas da organização e sua estrutura de administrar os recursos e entregar os resultados, e suporte para a ad- ministração, particularmente de alto nível. Assim, o desafio para o setor público é o de articular um conjunto de princípios e elementos comuns que são relevantes em cada contexto e que podem ser conside- rados em uma estrutura de governança. Os fatores essenciais, para Marques (2005, p.14), que contribuem para uma gover- nança corporativa sólida, são os seguintes: estrutura administrativa; ambiente admi- nistrativo; administração de risco; confor- midade e complacência; monitoramento e relato da avaliação de desempenho; res- ponsabilidade em prestar contas; confor- midade versus desempenho. 4. Transparência e conTrole nas democracias Elevar o nível de transparência públi- ca é um dos mais importantes desafios da Administração Pública na atualidade. Sem uma efetiva divulgação das ações gover- namentais, não é possível desenvolver as noções de cidadania e, por decorrência, fortalecer a democracia. Nesse sentido, a expressão transparência será utilizada neste capítulo como um dos requisitos de controle da sociedade civil sobre o Estado. O termo transparência, embora não esteja referenciado na Carta Magna, está interligado com o princípio cons- titucional da “eficiência”. No campo A transparência na administração pública é uma imposição constitucional. Trata-se de uma função de Estado, e não de Governo. infraconstitucional, a Lei de Responsabi- lidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101, de 4/5/2000), que estabelece normas de finanças públicas voltadas à responsa- bilidade na gestão fiscal, explicitou de forma clara os instrumentos orientados à transparência na gestão fiscal. A informação é um fator essencial para o controle social sobre a atuação de seus representantes. Sem o acesso da so- ciedade sobre os atos dos gestores públi- cos, torna-se impossível que ela fiscalize se eles estão atuando de acordo com as normas legais. Assim, cabe ao Estado a res- ponsabilidade de garantir aos cidadãos o direito ao acesso a essas informações, que deve ser ampla, irrestrita e tempestiva. O controle da gestão, notadamente a fiscalização da aplicação dos recursos financeiros oriundos dos tributos retirados dos contribuintes e de outros auferidos pelo Estado, deve ser efetivado de manei- ra autônoma e independente. A função “controle” está intimamente relacionada com o “poder”, e, por decorrência, com a Administração Pública. Destacam-se, entre os objetivos da função “controle”, a revisão dos atos, anulação, repreensão e a punição dos responsáveis, que devem ocorrer de for- ma célere, objetiva e eficaz. As medidas de reorientação das ações, atividades ou processos em curso têm como prin- cipal motivação o seu aperfeiçoamento. Busca-se, dessa forma, que esses recur- sos sejam alocados de forma eficiente, eficaz e efetiva em favor da população. Essas medidas, além de coibir desperdí- cios, buscam evitar que os recursos sejam desviados ilicitamente. o acompanhamento da gestão e a fiscalização dos gastos no setor público, quando realizados pela própria sociedade, é denominado “controle social”. o acesso à informação pública, conforme determina a Constituição Federal, constitui-se em princípio básico do controle social. A lei de Acesso à Informação, lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, tem como objetivo facilitar aos cidadãos o acesso às informações na administração pública, em especial, sobre como os recursos públicos estão sendo geridos. FunDAção DEmóCRITo RoChA | unIvERSIDADE ABERTA Do noRDESTE134 1. A introdução das expressões “controle interno” e “controle externo” na Administração Pública Federal tem origem na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Nela são definidas as competências do exercício daquelas atividades, ou seja, o Poder Executivo incumbiu-se do controle interno, enquanto o externo foi atribuído ao Poder Legislativo. 5. sisTema de conTrole da adminisTração pública É inegável a relevância do papel de- sempenhado pelo sistema de controle da Administração Pública no mundo con- temporâneo. A crescente sintonia nas re- lações dos órgãos de controle e a socie- dade estão contribuindo para estimular a fiscalização dos gastos públicos, aumen- tando a efetividade das políticas sociais bem como dos próprios serviços que são prestados pelo Estado. Esse esforço vem se tornando essencial para o fortaleci- mento da cidadania e da democracia. Os sistemas de controle da adminis- tração pública definidos pela Constituição Federal do Brasil são: o controle inter- no, realizado pelos próprios órgãos do aparelho estatal, e o controle externo, realizado pelo Poder Legislativo e pelos Tribunais de Contas. O controle da administração pública, que é exercido por meio dos órgãos de controle interno e externo1, tem a respon- sabilidade de fazer com que a execução de tarefas predeterminadas em normas alcance os resultados esperados. Busca verificar se as atividades executadas estão compatíveis com o que foi estabelecido previamente no processo ou no plano de governo. Isso é realizado por meio da fisca- lização, orientação e correção sobre as ati- vidades de pessoas, departamentos, órgãos ou poder, para evitar que descumpram as normas e determinações preestabelecidas. A função “controle”, portanto, se apresenta como uma atividade essencial na Administração Pública para a conse- cução dos fins a que se destinam. Nesse sentido, sustenta Guerra (2003, p. 23): “Controle da Administração Pública é a possibilidade de verificação, inspeção, exame, pela própria Administração, por outros poderes ou por qualquer cidadão, da efetiva correção na conduta gerencial de um poder, órgão ou autoridade, no escopo de garantir atuação conforme os modelos desejados anteriormente plane- jados gerando uma aferição sistemática”. Controle interno. O sistema de con- trole interno tem a função de implemen- tar todas as políticas e procedimentos que dizem respeito aos controles inter- nos adotados pela administração de uma entidade. Nesse esforço, busca apoiá-la a alcançar o objetivo de assegurar, de forma factível, uma maneira ordenada e eficiente de realizar as suas tarefas, com destaque para o cumprimento de políti- cas administrativas, a salvaguarda de ati- vo, a prevenção e detecção de fraude ou erro, a precisão e integridade dos regis- tros contábeis, e a preparação oportuna de informações financeiras confiáveis. O controle interno é aquele que o Poder Público exerce sobre seus próprios exercícios, visando assegurar a execução desses exercícios dentro dos princípios básicos da administração pública. Esses princípios estão delineados no artigo 37 da Constituição Federal, ou seja, legali- dade, impessoalidade, moralidade, publi- cidade e eficiência. Registre-se que esse controle deriva do poder-dever de au- totutela que a Administração tem sobre seus próprios atos e agentes. Merece destaque, no que se refere ao controle interno no âmbito do Poder Executivo, conforme dispõe a Lei n.º 10.683, de 2003 (com redação dada pela Lei n.º 11.204, de 2005), que definiu as competências da Controladoria-Geral da União (CGU), como órgão de assessora- mento direto e imediato do presidente da República, atribuindo-lhe a função de ConTRolE CidAdão 135 incrementar a transparência da gestão no âmbito da administração pública federal. Assim, cabe à CGU o papel de promover os procedimentos de transparência no âm- bito do Poder Executivo Federal, sem pre- juízo de iniciativas das pastas ministeriais e demais órgãos no sentido de evidenciarem as suas realizações. Controle externo. Observa-se que a Constituição Federal de 1988 ampliou de forma significativa a matéria de contro- le externo sobre a administração pública, inserindo na Seção IX (Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária), os artigos 70 e 71, deixando de forma bas- tante explícita as atribuições do Tribunal de Contas da União (TCU). Assim, foi autori- zada a fiscalização sobre o Poder Executivo na administração direta e indireta e demais órgãos e instituições que recebam recursos públicos para as finalidades mais diversas. O controle externo no âmbito consti- tucional busca definir, em linhas gerais, o cumprimento dos princípios expressos no artigo 37: legalidade, impessoalidade, mo- ralidade, publicidade e eficiência. O TCU deverá se pronunciar sobre matérias quando solicitado pela comissão mista do Congresso Nacional, conforme disposto no artigo 72 da Carta Magna e seus parágrafos. Tal assunto, contudo, foi analisado com profundidade em outros fascículos deste curso. 6. compreensão do fenômeno da corrupção Com o propósito de permitir uma me- lhor compreensão do tema “corrupção”, faz-se necessário definir, a seguir, de forma sucinta, os principais termos e conceitos utilizados neste capítulo sobre corrupção. O termo corrupção pode ser definido, numa visão ampla, como a ação e o efeito de corromper ou corromper-se. A corrup- ção-malversação-propina ocorre quando Você acha que os sistemas de controle interno e externo da administração pública poderiam ser fundidos em apenas um sistema? para refleTir a atividade do funcionário público ou do político não se fundamenta na promoção do interesse geral. Num sentido estrito, existem distintos conceitos de corrupção. Assim, dependendo do conceito utiliza- do, como o jurídico, o econômico, o so- ciológico ou o político, se poderá chegar a respostas diferentes. O enfoque jurídico, tendo em vista as suas implicações no cam- po penal, em geral, é o mais utilizado pela mídia. Esse enfoque tende a considerar a corrupção como um abuso de autoridade por razões de benefício particular não ne- cessariamente monetário. Em consequência, a corrupção im- plica a existência de um funcionário público (de qualquer nível hierárquico) que: tem intenção corrupta; recebe be- nefícios diretos ou indiretos por sua ação, como representante do Estado; executa um ato oficial que tem relação direta com o benéfico obtido; desvia-se das obrigações juridicamente estabelecidas, com a intenção geral de influenciar ou ser influenciado no exercício de cargo público para obtenção de benefícios. Corrupção política pode ser definida como a deterioração moral de um sistema de governo como consequência do desvio do exercício das funções públicas por parte de seus responsáveis. Nesse sentido, o con- ceito de corrupção no setor público está re- lacionado à utilização da função pública e a consequente apropriação ilegal de recursos públicos, por parte do funcionário público ou do político, para fins de obtenção de ganhos privados. Dessa forma, sempre que há um agente público corrupto, pressupõe- se a existência de um interesse privado por trás, representado pelo corruptor. FunDAção DEmóCRITo RoChA | unIvERSIDADE ABERTA Do noRDESTE138 contra a ética. Paradoxalmente, muitas vezes seu principal combustível resulta daqueles comprometidos e conscientes da importância da ética e do mal que sua falta acarreta. Os programas de promoção da ética pressupõem fortalecimento da capacida- de de governança pública e corporativa, mas também o estabelecimento de um padrão ético efetivo em matéria de con- duta. De um lado, a criação das condições necessárias ao cumprimento da missão or- ganizacional. De outro, o estabelecimento de forma transparente das regras de con- duta que devem ser observadas. O fortalecimento institucional não tem se revelado suficiente para garantir a confiança das pessoas externas à organi- zação e para dar segurança a seus funcio- nários sobre os limites que devem ser ob- servados na conduta individual. Aí é que surge a gestão da ética. Observa-se que a gestão da ética transita em um eixo bem definido no qual se encontram valores éticos, regras de conduta e administra- ção. As regras de conduta devem traduzir os valores de forma mais simples e fun- cionar como um caminho prático para se assegurar que eles, os valores, estão sen- do levados em conta. Com efeito, nem sempre observar valores éticos na prática cotidiana se revela tão simples quando se gostaria. À administração cabe zelar pela efetividade de valores e regras. 9. reforma do esTado, Transparência e nível de democraTização Observa-se que, apesar de possuir distintos mecanismos administrativos para combater as práticas corruptas, especialmente no âmbito dos poderes Executivo e Legislativo, o Brasil ain- da não tem diretrizes explícitas da for- ma como pretende elevar o nível de transparência na administração pública. Essa desconexão nas relações Estado/ sociedade pode ajudar, em parte, a ex- plicar por que motivo o Brasil continua a posicionar-se entre os países com ele- vados níveis de percepção de corrup- ção pela população (TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 2014). No ranking divulgado pela Transpa- rência Internacional de 2014, o Brasil é o 69º colocado sobre a percepção de corrupção no mundo, que analisa 175 países e territórios. A Dinamarca lide- ra como país em que a população tem menor percepção de que seus servidores públicos e políticos são corruptos. Aque- le país registrou um índice de 92, numa escala vai de 0 (extremamente corrupto) a 100 (muito transparente). O índice bra- sileiro foi de 43. Esse cenário evidencia que o comba- te efetivo à corrupção, além de uma go- vernança responsável, exige uma enérgica mobilização na política e na sociedade civil para que se controlem os detentores do poder. Por sua vez, é perceptível que, quando a corrupção se transforma em en- dêmica, as medidas convencionais para combatê-la se tornam insuficientes. Nesse sentido, faz-se necessário intensificar o processo de conscientização da sociedade civil no Brasil com respeito aos custos da corrupção e cuidar para que as instituições e o mercado não fiquem vulneráveis. A elevação do controle social so- bre os governantes no Brasil está exigin- do um aprofundamento na reforma do Estado, por meio de medidas legislativas, de gestão política e administrativa, tais como: leis penais dissuasórias, reforço nos controles contábeis e de controle in- terno sobre as administrações públicas, aparelhamento dos órgãos judiciais e de controle, bem como a criação de contro- les centrais e, de maneira especial, a es- truturação de uma agência especializada na luta contra a corrupção. ConTRolE CidAdão 139 10. democracia, insTiTuições e conTrole da corrupção No debate que envolve o fortalecimen- to da democracia, é fundamental ter como referência o nível de confiança que a po- pulação deposita nas instituições públicas e nos seus dirigentes. Assim, a credibilidade das instituições e dos agentes públicos se transforma em um elemento fundamental para dar legitimidade ao sistema político. Nesse contexto, o esforço governamental para controlar a corrupção é uma medida indispensável no processo de recuperação da legitimidade das instituições. As práticas de corrupção não são pri- vativas dos países em desenvolvimento, visto que elas também se encontram arrai- gadas em maior ou menor grau nos países desenvolvidos. A diferença está na origem da corrupção e na dimensão do problema. Nos países desenvolvidos, a corrupção de- corre de falhas nos sistemas democráticos; enquanto nos países em desenvolvimento, a corrupção surge em decorrência das de- bilidades das instituições (NORTH, 1990). No tocante à riqueza e ao poder, sustenta Huntington (1968, p. 59-71), nos casos em que as oportunidades polí- ticas excedem as econômicas, as pessoas tendem a usar o poder para o próprio enriquecimento e, nos casos em que as oportunidades econômicas excedem as políticas, as pessoas são capazes de fa- zer uso da riqueza para comprar poder político. Verifica-se que determinadas combinações de desequilíbrios entre es- sas forças abrem a possibilidade do sur- gimento de problemas característicos de corrupção, os quais diferem em sua na- tureza e implicações políticas e sinalizam para reformas políticas e econômicas que podem servir às metas de democratização e de combate à corrupção. A corrupção alastrada é um sintoma, e não a doença em si (ROSE-ACKERMAN, 1978). É perceptível que a corrupção pode produzir ineficiência e injustiça, cujos efei- tos produzem reflexos negativos sobre a le- gitimidade política do Estado. A corrupção indica a existência de problemas mais pro- fundos nas relações do Estado com o setor privado. Nesse sentido, os custos mais gra- ves não são os subornos em si, mas, sim, as distorções que revelam que muitas vezes podem ter sido criadas pelas autoridades com a finalidade de cobrar propinas. Nesse sentido, a corrupção tem sido percebida por diversos autores, como Huntington (1964) e Matias-Pereira (2014b, 2015), como um sintoma de que alguma coisa está errada na administração do Estado. Instituições criadas para gover- nar as relações entre cidadãos e o Estado estão sendo utilizadas para alcançar o en- riquecimento pessoal por meio dos benefí- cios do suborno. Assim, a corrupção pode ser aceita como o abuso do poder público para obter benefícios privados, presentes, principal- mente, em atividades de monopólio estatal e poder discricionário por parte do Estado. Os atos de corrupção são aqueles que constituem a violação, ativa ou passiva, de um dever profissional ou do descumpri- mento de alguma função específica reali- zados em um marco de discrição com o objetivo de obter algum tipo de benefício, qualquer que seja sua natureza. Em sínte- se, corrupção é o desvio de comportamen- to dos deveres formais de uma função pú- blica visando aos interesses privados, como pessoal, familiar ou de grupos, de natureza pecuniária ou para melhorar o status, ou que viola regras contra o exercício de cer- tos tipos de comportamento ligados a inte- resses privados. Deve-se observar que qualquer tipo de favorecimento, por meio do uso da dis- cricionariedade, para atender interesses pessoais ou de grupos, é inadequado. Essas FunDAção DEmóCRITo RoChA | unIvERSIDADE ABERTA Do noRDESTE140 ajudas, na sua maioria, feitas por meio de licitações públicas direcionadas e privilé- gios em concessões, dentre outras, devem ser coibidas na Administração Pública. Essas formas de comportamento, em que se mistura o público e o privado, são gera- doras e responsáveis por desvios e corrup- ção na Administração Pública. No tocante ao conceito de “níveis de corrupção”, devemos ressaltar que os efeitos da corrupção são sempre pernicio- sos, em que pese haver distintos níveis de corrupção. A corrupção pode ocorrer em âmbito transnacional, nacional, local ou da empresa. Os efeitos negativos da cor- rupção transnacional, por exemplo, não só se manifestam em nível macroeconômico, mas podem afetar também em longo prazo a economia e a estrutura da própria em- presa que a pratica. 11. as causas do fenômeno da corrupção O fenômeno da corrupção geral- mente vem acompanhado por estruturas institucionais ineficientes, as quais contri- buem para diminuir a efetividade dos in- vestimentos públicos e privados. Em países onde é generalizada a corrupção, de cada unidade monetária investida, boa parte é desperdiçada, o que implica um investi- mento, de fato, menor. A corrupção tam- bém pode onerar a riqueza de uma nação e seu crescimento econômico ao afugentar novos investimentos e ao criar incerteza quanto à apropriação dos direitos privados e sociais. O risco político e institucional é sempre levado em conta pelos investidores Existe no Brasil uma tendência a minimizar e legitimar pequenos atos de cor- rupção realizados no cotidiano, como as propinas e as trocas de favores? para refleTir internacionais e domésticos. Quando esse risco é elevado, projetos de investimentos são adiados ou até cancelados. Em casos extremos, a corrupção crônica leva países a crises políticas permanentes que acabam em golpes de estado ou em guerras civis (SILVA, 2000). Para muitos autores, tais como Shleifer e Vishny (1994) e Matias-Pereira (2013, 2014b, 2015), a corrupção aparece com maior vigor quando: (i) as instituições ge- ram excesso de regulamentação e de cen- tralização estatal; e (ii) as instituições políti- cas não estão sob controle da maior parte da sociedade. Esses dois aspectos dão uma ideia da importância de adotar medidas de correção que evitem a corrupção, visto que seus efeitos negativos se refletem na ri- queza de uma sociedade, no crescimento econômico e no seu desenvolvimento so- cial e humano. A corrupção endêmica, especialmen- te no setor público, é a comprovação de que o Estado é débil. Nesse sentido, as instituições devem ser criadas e reforçadas para diminuir os custos de transação e para fomentar o desenvolvimento econômico. Verifica-se, na prática, que, mesmo cons- truídas com esse propósito, podem chegar a se converterem em nichos de corrupção, quando os indivíduos que as dirigem depa- ram com um conflito de interesses entre o público e o privado. 12. conTrole social e esTraTÉgia anTicorrupção É perceptível que a prática da demo- cracia no Brasil tem se manifestado, entre outros aspectos, pela cobrança cada vez mais intensa da população, traduzida nas mobilizações populares que vêm ocorren- do desde abril de 2013, que exigem uma melhor gestão pública, combate efetivo à corrupção e mais ética e transparência na condução dos negócios públicos. O que você entende por corrupção endêmica? para refleTir ConTRolE CidAdão 143 [10] MATIAS-PEREIRA, J. (2005). Reforma do Estado e Controle da Corrupção no Brasil. Caderno Pesquisa em Ad- ministração. Caderno de Pesquisas em Administração, São Paulo, v. 12, n. 2, p. 1-17, abril/junho. [11] MATIAS-PEREIRA, J. 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E-mail: matias@unb.br ConTRolE CidAdão fdr.com.br/controlecidadao ExPEdiEntE FunDAção DEmóCRITo RoChA Presidência João dummar neto | Direção Geral Marcos tardin unIvERSIDADE ABERTA Do noRDESTE Coordenação Geral Ana Paula Costa Salmin CuRSo ConTRolE CIDADão | Concepção e Coordenação Geral Cliff Villar | Coordenação de Conteúdo Gustavo Feitosa | Coordenação Pedagógica Márcia Campos | Gerência de Produção Sérgio Falcão | Edição de Design Amaurício Cortez | Editora Adjunta de Design Karla Saraiva | Revisão de Texto daniela nogueira | Editoração Eletrônica Cristiane Frota | Ilustrações Carlus Campos | Catalogação na Fonte Kelly Pereira Este fascículo é parte integrante do Curso Controle Cidadão da Fundação Demócrito Rocha (FDR) / universidade Aberta do nordeste (uane) ISBN 978-85-7529-683-7 FuNdação demóCrIto roCha Av. Aguanambi, 282/A - Joaquim Távora CEP 60.055-402 - Fortaleza-Ceará Tel.: (85) 3255.6180 - 3255.6153 Fax: (85) 3255.6271 fdr.com.br fundacao@fdr.com.br uane@fdr.com.br Este fascículo é parte integrante do Curso Controle Cidadão composto por 12 fascículos oferecido pela universidade Aberta do nordeste (uane), em decorrência do contrato celebrado entre o Tribunal de Contas do Estado do Ceará e a Fundação Demócrito Rocha (FDR), sob o nº 26/2014. Realização Apoio
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