10º - Controle de contas e transformação da administração pública., Notas de estudo de Políticas Públicas

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Características da nova administração pública ................................................................. 149 5. Desafios da administração pública contemporânea ..................................................... 150 6. Distorções e fragilidades da gestão pública no Brasil ................................................... 152 7. Gestão patrimonialista e escândalos de corrupção do Brasil ................................... 153 8. Efeitos da inclusão do princípio da eficiência na Constituição Federal .............. 154 9. Principais medidas de transparência e acesso à informação no Brasil ................ 155 10. Sistema de controle de contas na administração pública ...................................... 156 Síntese do Fascículo ......................................................................................................................... 158 Referências .............................................................................................................................................. 158 Perfil do Autor....................................................................................................................................... 159 objetivos 1. Analisar a transformação da admi- nistração pública brasileira e a con- tribuição do sistema de controle de contas para melhorar as relações do Estado com a sociedade. 2. Analisar os modelos de gestão pú- blica e as características da nova administração. 3. Refletir sobre os desafios para a gestão pública contemporânea e sobre as fragilidades da gestão pú- blica brasileira. ContRolE CidAdão 149 tradicional, no qual a riqueza, os bens sociais, cargos e direitos são disponibili- zados como patrimônios pessoais de um chefe ou de um governante. Nesse mo- delo não existe distinção entre a esfera pública e a privada. Segundo Weber (1989), o patrimo- nialismo é uma espécie de patriarcalismo dilatado, no qual o exercício da domina- ção tradicional pressupõe a existência de um quadro administrativo que se carac- teriza pela mistura de tradicionalismo e discricionariedade pessoal do governante. Assim, a gestão patrimonialista origina-se do patriarcalismo e, com ele, do poder doméstico organizado nas sociedades medievais. Caracteriza-se por uma ges- tão estritamente firmada pela tradição em que o gestor toma decisões conforme seu prazer, sua simpatia ou sua antipatia, e de acordo com pontos de vista puramente pessoais, sobretudo suscetíveis de se dei- xarem influenciar por preferências tam- bém pessoais. A administração do Estado e suas instituições, sob o princípio do pa- trimonialismo, é uma questão puramente pessoal do gestor público, inexistindo, por este motivo, uma clara diferenciação en- tre as esferas pública e privada. Ao longo do tempo, conforme previa Max Weber (1972, 1989, 1993), os pa- drões burocráticos na administração pú- blica foram gradativamente se impondo e atingindo setores cada vez mais amplos da administração. Sua expansão parece corresponder ao processo de industriali- zação, à crescente complexidade da so- ciedade e ao aprofundamento da divisão social do trabalho. As burocracias capitalistas modernas representam uma evolução em relação à burocracia patrimonialista, na medida em que atuam tendo como referência a preocupação de distinguir o público do privado. Nesse sentido, a administração pública gerencial, na medida em que se coloca a “serviço ao cidadão”, procura fo- car nos resultados e não nos procedimen- tos rígidos, como acontecia na burocracia tradicional. Assim, embora compartilhe do princípio de que o nepotismo e a cor- rupção devem ser combatidos, entende que isso não torna necessário que os pro- cedimentos sejam rígidos. Por sua vez, a lenta expansão da bu- rocracia no Brasil, principalmente a par- tir de 1930, e sua convivência, por oito décadas, com amplos setores dominados pelo patrimonialismo, bem como a per- sistência de modelos híbridos, podem explicar por que o modelo gerencial en- frenta dificuldades de se impor perante os modelos burocrático e patrimonialista que permanecem presentes na adminis- tração pública, nos três níveis de governo: municipal, estadual e federal (MATIAS- PEREIRA, 2010b, 2013, 2014). 4. CaraCterístiCas da nova administração públiCa A nova administração pública voltada para o cidadão é caracterizada na atuali- dade pelo reconhecimento dos limites de sua atuação, que passou a ser mediada pelo poder e pela ação do setor privado e das organizações do terceiro setor. Por sua vez, a complexidade e a amplitude que envolvem o processo de interação entre o Estado-setor privado-terceiro setor, no qual ocorrem infinitas relações e mediações bu- rocráticas, revelam a existência de indícios de que é preciso dar continuidade aos es- forços de redefinição e implementação de políticas inovadoras para fortalecer a ges- tão do setor público. As práticas patrimonialistas ainda permeiam a rotina da administração pública. Você consegue identificar em sua experiência com os órgãos da administração esse tipo de prática? para refletir FunDAção DEmóCRIto RoChA | unIvERSIDADE ABERtA Do noRDEStE150 Ao abordar o tema da gestão estra- tégica da administração pública brasilei- ra, Pereira (2010a) defende a construção de um novo modelo de gestão estraté- gica para a administração pública no Brasil precisa levar em consideração três dimensões: o contexto, a estratégia, o modelo de gestão e a gestão de pessoas. Nesse esforço, é importante não des- considerar as rápidas mudanças que es- tão ocorrendo na sociedade. O cidadão brasileiro exige cada vez mais eficiência, eficácia, efetividade e transparência na aplicação de recursos públicos. Fica evi- dente, assim, para cumprir o seu papel de forma adequada, que a administração pública precisa criar as condições neces- sárias para garantir os direitos constitu- cionais dos cidadãos. Ao tratar dos avanços da gestão pú- blica no Brasil, Abrúcio (2007, p. 69) destaca três pontos inovadores na Cons- tituição Federal:  Em primeiro lugar, a democratização do Estado, que foi favorecida com o fortalecimento do controle externo da administração pública, com des- taque, entre outras mudanças, para o novo papel conferido ao Ministério Público (MP). Neste aspecto está, também, o reforço dos princípios da legalidade e da publicidade;  A descentralização foi outra de- manda construída nos anos de luta contra o autoritarismo e que ganhou enorme relevância na Constituição de 1988. Após 20 anos de centra- lismo político, financeiro e adminis- trativo, o processo descentralizador abriu oportunidades para maior par- ticipação cidadã e para inovações no campo da gestão pública, levan- do em conta a realidade e as poten- cialidades locais. Impulsionadas por esta mudança, várias políticas públi- cas foram reinventadas e dissemina- das pelo País;  Propôs-se, ainda, completar a cha- mada reforma do serviço civil, por meio da profissionalização da bu- rocracia. Nesta linha, houve ações importantes, como o princípio da seleção meritocrática e universal, consubstanciada pelo concurso pú- blico. Em consonância com este mo- vimento, o Executivo federal criou, em 1986, a Escola Nacional de Administração Pública (Enap), num esforço de melhorar a capacitação da alta burocracia. 5. desafios da administração públiCa Contemporânea A função principal do Estado-nação no mundo contemporâneo, além de ga- rantidor institucional dos direitos e deveres dos cidadãos, é de ampliar de forma siste- mática as oportunidades individuais, insti- tucionais e regionais. Deve preocupar-se, também, em gerar estímulos para facilitar a incorporação de novas tecnologias e inova- ções no setor público que proporcionem as condições exigidas para atender as deman- das da sociedade contemporânea. A esse respeito, assinala Pereira (2010b, p.111) que: “Diversos fenômenos foram responsá- veis, nas últimas três décadas, pelas transfor- mações ocorridas no mundo contemporâ- neo – incluindo a recente crise econômica e financeira mundial –, o que está exigindo um novo modelo para melhorar o desem- penho do Estado. Podemos destacar, entre essas mudanças, a crise do Welfare State, nos países desenvolvidos; crise do desen- volvimentismo, nos países periféricos; esgo- tamento do modelo econômico, evidencia- do pela incapacidade fiscal e intervenção; fragilidade do modelo político, gerador de insuficiência de governabilidade; deficiên- cia do modelo administrativo, que resulta ContRolE CidAdão 151 em distorções burocráticas; a adoção da nova gestão pública, nas suas dimensões econômico-financeira, administrativa-insti- tucional, sociopolítica e ambiental.” Observa-se, diante desse cenário de mudanças e de conflitos, que diversos segmentos entraram na agenda de ges- tão pública do Brasil, com destaque para a democratização da gestão pública; pro- fissionalização da função pública; novas tecnologias de gestão (governo eletrônico); gestão por resultados orientados ao desen- volvimento; mecanismos de governança, controle de contas públicas, entre outros. A gestão pública enfrenta na atualidade o desafio de promover o desenvolvimento econômico e social sustentável em um am- biente de rápidas e profundas mudanças. Este desafio impõe às administrações públi- cas a necessidade de repensar a questão da governança e do modelo de gestão pública, ao mesmo tempo em que exige mecanis- mos inovadores de relacionamento com a sociedade. Nesse esforço, deve dedicar uma especial atenção às questões que en- volvem a ética, a moral e a transparência na administração pública (accountability). Na busca por encontrar soluções para esses problemas, o Estado passou a estruturar um modelo de governança no setor público inspirado nas experiências do setor privado. Dessa forma, a busca para viabilizar uma boa governança nas organizações públicas intensificou-se por meio do processo de transferência das ex- periências da governança existente no se- tor privado. Em que pese o setor público e o privado possuírem focos específicos, observa-se um elevado grau de similitudes entre eles, como as questões que envol- vem a separação de propriedade e gestão, responsável pela geração dos problemas de agência, os instrumentos definidores de responsabilidades e poder, o acom- panhamento e o incentivo na execução das políticas e objetivos definidos, entre outros. Verifica-se, num sentido amplo, que os princípios básicos que norteiam os rumos dos segmentos dos setores privado e público são idênticos: transparência, equidade, cumprimento das leis, presta- ção de contas e conduta ética. É oportuno ressaltar que os focos da governança, tanto no setor privado como no setor público, referem-se à forma como os agentes responsáveis pela governança reagem às pressões institucionais. No se- tor privado, o foco está na alavancagem ou reversão do resultado financeiro, na busca da melhor remuneração do capital investido para sobrevivência da empresa e salvaguarda das ações de decisões dos gestores. No setor público, o foco está no cumprimento de normas e determinações legais. A salvaguarda das ações e decisões dos gestores depende do cumprimento de ritos legais e mitos culturais, independen- temente dos resultados alcançados. Os princípios na governança públi- ca, pode-se observar, não são distintos dos aplicados na governança corporativa. A diferença básica é que, na governança pública, os gestores têm sob sua respon- sabilidade bens que pertencem à socie- dade e cuja gestão deve ser feita com elevado nível de compromisso, responsa- bilidade, transparência, ética e senso de justiça. É oportuno ressaltar, entretanto, que a gestão pública não pode ser con- siderada apenas por critérios da esfera privada, sob pena de comprometer a própria capacidade transformadora e de- mocratizante das reformas de Estado. No esforço de implementar o processo de modernização da administração pública que permita a construção de um modelo de gestão orientado para a eficiência, a efi- cácia e a efetividade em termos de resul- tados, exige-se que o sistema de atuação do controle de contas também evolua para apoiar essas transformações da adminis- tração. Torna-se possível, dessa forma, es- tabelecer uma conexão permanente entre gestor público e sociedade no que se refere a accountability. Nesse processo, impõe-se ao gestor público que os recursos públicos aplicados para beneficiar a sociedade al- cancem os melhores resultados possíveis. FunDAção DEmóCRIto RoChA | unIvERSIDADE ABERtA Do noRDEStE154 Verifica-se, assim, que a relação do Estado com a sociedade brasileira vem se alterando de forma significativa nas últimas décadas, tendo como ponto de inflexão as manifestações populares ocorridas a partir de junho de 2013, sinalizando que o Estado necessita promover mudanças substanciais no enfoque e no conteúdo da gestão pública no Brasil. Nesse sentido, destaca-se o baixo desempenho da administração pública. Apesar do significativo volume de arreca- dação do Estado brasileiro (próximo de 35% do Produto Interno Bruto - PIB - ao ano), são muito baixas a quantidade e a qualidade dos serviços públicos oferecidos à população. Ao mesmo tempo em que se mostra insatisfeita com o desempenho da gestão pública, a sociedade brasileira vem assistindo a uma sucessão de escândalos na administração pública, em sua maioria, re- lacionados a desvios de recursos públicos. As fragilidades e brechas identificadas nos procedimentos, normas e legislações aplicadas à administração pública brasilei- ra, evidenciadas nos estudos, relatórios e documentos examinados nas últimas cinco décadas (1964-2014), estão contribuindo para o aumento dos desvios e possibilitan- do elevados prejuízos aos cofres públicos, e ajudando a agravar a crise político-ins- titucional e a credibilidade dos governos, políticos e gestores públicos. A gravidade desse cenário reforça a percepção de que o enfrentamento da corrupção é um pro- blema de toda a sociedade. A base para que isso possa se tornar possível é o sistema de controle de contas do País, que deve ser priorizado e fortalecido, para que possa atuar com eficiência, eficácia e efetividade a fim de corrigir desvios e promover a res- ponsabilização dos gestores públicos. 8. efeitos da inClusão do prinCípio da efiCiênCia na Constituição federal Merece destaque no período pós-de- mocratização a inclusão no artigo 37 da Constituição Federal do Brasil de 1988, por meio da Emenda Constitucional nº 19, de 1998, do princípio da eficiência, que teve como propósito viabilizar a implementa- ção do modelo de administração gerencial no País. Recorde-se que, até 1998, os prin- cípios elencados no citado dispositivo legal eram legalidade, impessoalidade, morali- dade e publicidade. É oportuno alertar que o conceito do princípio de eficiência no setor público vai além da visão essencialmente econômica, visto que não podem ser desconsideradas, quando comparadas com a gestão no se- tor privado, as inúmeras diferenças que são impostas pelo caráter público das organiza- ções. Assim, o seu propósito é balizar a ati- vidade administrativa a procurar atingir os melhores resultados ao menor custo possí- vel, por meio do emprego dos instrumen- tos e os meios que já estão disponíveis na administração. O princípio da eficiência, nesse sentido, busca viabilizar o funciona- mento da administração pública tanto no aspecto da racionalidade na sua forma de atuar como para exigir uma elevação no ní- vel de desempenho dos gestores públicos. ContRolE CidAdão 155 9. prinCipais medidas de transparênCia e aCesso à informação no brasil O fortalecimento, por determinação constitucional, das funções dos tribunais de contas da União, dos estados e muni- cípios, a criação da Controladoria-Geral da União e da Comissão de Ética pública sur- gem no cenário da administração pública como medidas relevantes para aumentar o nível de transparência. Prioriza-se, nes- se contexto, a transparência das despesas públicas, que tem como base legal a Lei Complementar nº 101/2000, ou Lei de Responsabilidade Fiscal. Ao lado dessas me- didas, o Estado intensificou a utilização de novas tecnologias de informações, como, por exemplo, o Portal da Transparência, as páginas de transparência públicas, o Portal de Compras do Governo Federal, dentre outras medidas. É sobre essas questões que trataremos a seguir. Com o propósito de permitir uma vi- são sintetizada das principais normas legais e institucionais de transparência e acesso à informação no Brasil apresentamos, a se- guir, a Tabela 1. Tabela 1: Síntese das principais medidas de transparência e acesso à informação no Brasil Denominação Objetivo Gestão fiscal responsável A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) dispõe sobre os princípios fundamentais e nor- mas gerais de finanças públicas, conforme definido no artigo 163 da Constituição Federal bem como regula o artigo 169 da Constituição. O seu objetivo é estabelecer o regime de gestão fis- cal responsável para as três esferas de governo e para cada um dos seus Poderes. A responsabilidade na gestão fiscal está definida no § 1º, do art. 1º da LRF. Transparência pública A Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009, altera a Lei de Responsabilidade Fiscal no que se refere à transparência pública, em particular, ao determinar a disponibilização de infor- mações sobre a execução orçamentária e financeira da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. A referida Lei estabelece que todos os gastos e receitas públicas deverão ser divulgados em meios eletrônicos dos órgãos municipais, estaduais e federais. Acesso à Informação Pública A Lei de Acesso à Informação Pública (Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011) tem como objetivo principal efetivar o direito previsto na Constituição de que todos têm a prerroga- tiva de receber dos órgãos públicos, além de informações do seu interesse pessoal, aquelas de interesse coletivo. A Lei busca permitir uma maior participação popular e o controle social das ações governamentais bem como fortalece os instrumentos de controle da gestão pública. O Programa Brasil Transparente, por sua vez, tem por objetivo prestar suporte técnico à implantação da Lei de Acesso à Informação e da Lei Complementar 131 em âmbito estadual e municipal. Portal da Transparência do Governo Federal O Portal da Transparência do Governo Federal é uma im- portante iniciativa no âmbito da busca da elevação do nível de transparência na administração pública lançado em 2004 (www. transparencia.gov.br). Por meio do Portal, tornou-se possível acompanhar informações atualizadas todos os dias sobre a exe- cução do orçamento e obter informações sobre recursos públicos transferidos e sua aplicação direta (origens, valores, favorecidos). O Portal da Transparência já expõe ao controle social o equiva- lente a US$ 2 trilhões do orçamento público brasileiro, expressos em 780 milhões de unidades de informação. No ano de 2012, o número de acessos ao Portal da Transparência ultrapassou 1,1 milhão de visitas (Brasil, CGU, 2013). >> FunDAção DEmóCRIto RoChA | unIvERSIDADE ABERtA Do noRDEStE156 >> Tabela 1: Síntese das principais medidas de transparência e acesso à informação no Brasil Denominação Objetivo Páginas da Transparência As páginas de transparência pública dão continuidade às ações de governo voltadas para o incremento da transparência e do controle social, com o objetivo de divulgar as despesas realiza- das pelos órgãos e entidades da administração pública federal, in- formando sobre execução orçamentária, licitações, contratações, convênios, diárias e passagens. Essas informações permitem com- plementar aquelas disponíveis no Portal da Transparência, uma vez que os dados das páginas detalham os gastos explicitando sua finalidade, indo além da informação sobre a execução financeira. Carta de Serviços ao Cidadão A Carta de Serviços ao Cidadão tem como objetivo estabe- lecer compromissos e padrões de qualidade de atendimento ao público, pelos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal. Open Government Partnership ou Parceria para Governo Aberto O Open Government Partnership ou Parceria para Governo Aberto é uma iniciativa internacional que tem o objetivo de asse- gurar compromissos concretos de governos nas áreas de promo- ção da transparência, luta contra a corrupção, participação social e de fomento ao desenvolvimento de novas tecnologias, de ma- neira a tornar os governos mais abertos, efetivos e responsáveis. Fonte: Matias-Pereira (2014a), com adaptações. 10. sistema de Controle de Contas na administração públiCa O papel e a responsabilidade da ad- ministração pública se ampliaram de forma significativa com a promulgação da Carta Magna de 1988. Isso ficou evidenciado com a incorporação no texto legal da fis- calização contábil, financeira, operacional e patrimonial, bem como com a imposição de que a gestão tivesse como foco a lega- lidade e economicidade. Essa fiscalização fica a cargo de dois tipos de controle: o ex- terno e o interno. Assim, o controle externo na administração pública encontra-se no âmbito das atribuições do Poder Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas e prevê ainda a existência nos três poderes de um “controle interno” com um sistema que funcione de forma integrada. Os termos “controle externo” e “controle interno” são empregados para explicitar o elenco de ações que devem ser executadas pelos poderes Legislativo e Executivo, com o propósito de fiscali- zar e executar as metas previstas no pla- no plurianual, os programas e as ações de governo, além d avaliar os resultados da gestão pública. O Sistema de Controle Externo no Brasil – que adotou o Sistema de Tribunais de Contas – é organizado da seguinte ma- neira: Tribunal de Contas da União, com sede no Distrito Federal e representação em todas as Unidades da Federação; 27 Tribunais de Contas Estaduais, sendo um em cada Unidade da Federação, in- cluindo o Tribunal de Contas do Distrito Federal; quatro Tribunais de Contas dos Municípios, mais os tribunais de contas municipais, específicos para as cidades do Rio de Janeiro e de São Paulo. Cabe ao Tribunal de Contas a res- ponsabilidade pela fiscalização dos gastos públicos. No âmbito federal, a responsabi- lidade é do Tribunal de Contas da União (TCU) e, nos âmbitos municipal e estadual, existe distinção entre tribunal de Contas muniCipal e tribunal de Contas dos muniCípios.  Tribunal de Contas Municipal é o órgão municipal de controle externo en- carregado de fiscalizar a atividade financeira de um determinado município.  O Tribunal de Contas dos Municípios é órgão estadual encarregado de fisca- lizar os municípios localizados em determinado estado, que responde pela fiscalização de todos os municípios localizados naquele estado. voCê sabia? ContRolE CidAdão 159 [9] BRASIL. Presidência da República. Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE/PR). Agenda Nacional de Ges- tão Pública. Brasília: SAE/PR, 2009. Disponível em http://www.sae.gov. br. Acesso em 15 mar. 2015. [10] BRASIL. Advocacia Geral da União. Acesso à Informação Pública: Uma introdução à Lei 12.527, de 18 de no- vembro de 2011. Brasília: AGU, 2011. [11] BRASIL. Controladoria-Geral da União. Controle Social - Orientações aos cida- dãos para participação na gestão públi- ca e exercício do controle social. Co- leção Olho Vivo. Brasília: CGU, 2012. [12] BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da Administração Pública Burocrática à Gerencial. In BRESSER PEREIRA, L. C.; SPINK, P. (orgs) Reforma do Esta- do e Administração Pública Geren- cial. 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Finanças Públicas: Foco na po- lítica fiscal, no planejamento e orça- mento público. 6a. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2012b. [20] ___. Curso de Gestão Estratégica na Administração Pública. São Paulo: Editora Atlas, 2012c. [21] ___. Curso de Planejamento Gover- namental - Foco nas políticas públicas e indicadores sociais. São Paulo: Edi- tora Atlas, 2012d. [22] ___. The Effects of the Recovery of the Patrimonialist Model in Brazil - In- ternational Journal of Humanities and Social Science. International Journal of Humanities and Social Science, v. 3, p. 27-38, 2013. [23] ___. Curso de Administração Pública – Foco nas instituições e ações gover- namentais. 4. ed. São Paulo, SP: Edi- tora Atlas, 2014a. [24] ___. Demands for changes in the Eco- nomy, in Politics and Public Manage- ment in Brazil. Business and Mana- gement Review. BMR - Special Issue Brazil. v. 4, n. 3, p. 469-490, Decem- ber, 2014b. [25] NORTH, Douglas. 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E-mail: matias@unb.br CONTROLE CIDADÃO fdr.com.br/controlecidadao ExPEdiEntE FunDAção DEmóCRIto RoChA Presidência João dummar neto | Direção Geral Marcos tardin unIvERSIDADE ABERtA Do noRDEStE Coordenação Geral Ana Paula Costa Salmin CuRSo ContRolE CIDADão | Concepção e Coordenação Geral Cliff Villar | Coordenação de Conteúdo Gustavo Feitosa | Coordenação Pedagógica Márcia Campos | Gerência de Produção Sérgio Falcão | Edição de Design Amaurício Cortez | Editora Adjunta de Design Karla Saraiva | Revisão de texto daniela nogueira | Editoração Eletrônica Cristiane Frota | Ilustrações Carlus Campos | Catalogação na Fonte Kelly Pereira Este fascículo é parte integrante do Curso Controle Cidadão da Fundação Demócrito Rocha (FDR) / universidade Aberta do nordeste (uane) ISBN 978-85-7529-683-7 FuNdação demóCrIto roCha Av. Aguanambi, 282/A - Joaquim távora CEP 60.055-402 - Fortaleza-Ceará tel.: (85) 3255.6180 - 3255.6153 Fax: (85) 3255.6271 fdr.com.br fundacao@fdr.com.br uane@fdr.com.br Este fascículo é parte integrante do Curso Controle Cidadão composto por 12 fascículos oferecido pela universidade Aberta do nordeste (uane), em decorrência do contrato celebrado entre o tribunal de Contas do Estado do Ceará e a Fundação Demócrito Rocha (FDR), sob o nº 26/2014. Realização Apoio