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Guias e Dicas
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conceito de politicas publicas, Manuais, Projetos, Pesquisas de Políticas Públicas

O objetivo deste Manual é apresentar conceitos e práticas de Políticas Públicas, de uma forma clara e não acadêmica, a pessoas interessadas, independente de serem especialistas ou não no tema.

Tipologia: Manuais, Projetos, Pesquisas

2013
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Compartilhado em 25/03/2013

karen-lago-11
karen-lago-11 🇧🇷

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Baixe conceito de politicas publicas e outras Manuais, Projetos, Pesquisas em PDF para Políticas Públicas, somente na Docsity! A n o t a ç õ e s 1 Políticas Públicas Conceitos e Práticas Série Políticas Públicas Volume 7 Ficha Técnica 2008 Sebrae/MG Todos os direitos reservados. É permitida a reprodução total ou parcial, de qualquer forma ou por qualquer meio, desde que divulgadas as fontes. Sebrae/MG ROBERTO SIMÕES Presidente do Conselho Deliberativo AFONSO MARIA ROCHA Diretor Superintendente LUIZ MÁRCIO HADDAD PEREIRA SANTOS Diretor Técnico MATHEUS COTTA DE CARVALHO Diretor de Operações Gerência de Políticas Públicas e Articulação Institucional Sebrae/MG NAIR APARECIDA DE ANDRADE Gerente BRENNER LOPES JEFFERSON NEY AMARAL Supervisores Assessoria de Políticas Públicas SEBRAE/SP SILVÉRIO CRESTANA Coordenação RICARDO WAHRENDORFF CALDAS Editoração Eletrônica CASA DE EDITORAÇÃO E ARTE LTDA. Revisão FILÓ DE SOUZA P7694 Políticas Públicas: conceitos e práticas / supervisão por Brenner Lopes e Jefferson Ney Amaral; coordenação de Ricardo Wahrendorff Caldas – Belo Horizonte : Sebrae/MG, 2008. 48 p. 1.Políticas Públicas. I. Lopes, Brenner. II Amaral, Jefferson Ney. III. Caldas, Ricardo Wahrendorff. IV. Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas de Minas Gerais. A n o t a ç õ e s 5 PARTE As Políticas Públicas 1. Conceitos de Políticas Públicas A função que o Estado desempenha em nossa sociedade sofreu inúmeras transformações ao passar do tempo. No século XVIII e XIX, seu principal objetivo era a segurança pública e a defesa externa em caso de ataque inimigo. Entretanto, com o aprofundamento e expansão da democracia, as responsabilidades do Estado se diversificaram. Atualmente, é comum se afirmar que a função do Estado é promover o bem- estar da sociedade. Para tanto, ele necessita desenvolver uma série de ações e atu- ar diretamente em diferentes áreas, tais como saúde, educação, meio ambiente. Para atingir resultados em diversas áreas e promover o bem-es- tar da sociedade, os governos se utilizam das Políticas Públicas que podem ser definidas da seguinte forma: “(...) Políticas Públicas são um conjunto de ações e decisões do governo, voltadas para a solução (ou não) de problemas da so- ciedade (...).” Dito de outra maneira, as Políticas Públicas são a totalidade de ações, metas e planos que os governos (nacionais, estaduais ou municipais) traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o interesse público. É certo que as ações que os dirigentes públi- cos (os governantes ou os tomadores de decisões) selecionam (suas prioridades) são aquelas que eles entendem serem as de- mandas ou expectativas da sociedade. Ou seja, o bem-estar da sociedade é sempre definido pelo governo e não pela sociedade. Isto ocorre porque a sociedade não consegue se expressar de forma integral. Ela faz solicitações (pedidos ou demandas) para 1 Políticas públicas – Conceitos e práticas6 os seus representantes (deputados, senadores e vereadores) e estes mobilizam os membros do Poder Executivo, que também foram eleitos (tais como prefeitos, governadores e inclusive o próprio Presidente da República) para que atendam as deman- das da população. As demandas da sociedade são apresentadas aos dirigentes públi- cos por meio de grupos organizados, no que se denomina de So- ciedade Civil Organizada (SCO), a qual inclui, conforme apontado acima, sindicatos, entidades de representação empresarial, asso- ciação de moradores, associações patronais e ONGs em geral1. As sociedades contemporâneas se caracterizam por sua diver- sidade, tanto em termos de idade, religião, etnia, língua, renda, profissão, como de idéias, valores, interesses e aspirações. No entanto, os recursos para atender a todas as demandas da sociedade e seus diversos grupos (a SCO) são limitados ou escas- sos. Como conseqüência, os bens e serviços públicos desejados pelos diversos indivíduos se transformam em motivo de disputa. Assim, para aumentar as possibilidades de êxito na competição, indivíduos que têm os mesmos objetivos tendem a se unir, formando grupos. Não se deve imaginar que os conflitos e as disputas na socieda- de sejam algo necessariamente ruim ou negativo. Os conflitos e as disputas servem como estímulos a mudanças e melhorias na sociedade, se ocorrerem dentro dos limites da lei e desde que não coloquem em risco as instituições. Assim, o interesse público – o qual, por sua vez, reflete as deman- das e expectativas da sociedade – se forma a partir da atuação dos diversos grupos. Durante a apresentação de suas reivindicações os grupos tentam obter apoio de outros grupos, mas também sofrem oposição daqueles que têm outras reivindicações contrá- rias. O interesse público se forma, portanto, por meio da disputa de todos os grupos da Sociedade Civil Organizada (SCO). 1A corrente teórica que criou e desenvolveu tal explicação é denominada de pluralismo. As demais correntes teóricas existentes não dão uma contribuição tão significativa para a explicação do fenômeno e foram ignoradas neste trabalho. A explicação que se segue é, portanto, de cunho pluralista. A n o t a ç õ e s 7 Cabe ao formulador de Políticas Públicas conseguir perceber, compreender e selecionar as diversas demandas. Compreendidas as diversas demandas e expectativas da socieda- de, ele fará a seleção de prioridades para, em seguida, oferecer as respostas. As respostas nunca atenderão às expectativas de todos os grupos. Alguns grupos serão contemplados, outros não. Para os grupos contemplados o governo terá de formular e de- senvolver ações para buscar atender suas expectativas, integral ou parcialmente. Quando o governo busca atender as principais (na sua percepção) demandas recebidas, diz-se que ele está vol- tado para o interesse público (ou seja, para o interesse da socie- dade). Ao atuar na direção do interesse público, o governo busca maximizar o bem estar social. Em outras palavras, as Políticas Públicas são o resultado da com- petição entre os diversos grupos ou segmentos da sociedade que buscam defender (ou garantir) seus interesses. Tais interes- ses podem ser específicos – como a construção de uma estrada ou um sistema de captação das águas da chuva em determinada região – ou gerais – como demandas por segurança pública e melhores condições de saúde. É importante ressalvar, entretanto, que a existência de grupos e setores da sociedade apresentando reivindicações e deman- das não significa que estas serão atendidas, pois antes disso é necessário que as reivindicações sejam reconhecidas e ganhem força ao ponto de chamar a atenção das autoridades do Poder Executivo, Legislativo e Judiciário. Como exemplo do que foi apresentado, podemos citar o Progra- ma do Artesanato Brasileiro (PAB), gerenciado pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), cuja missão é “estabelecer ações conjuntas no sentido de enfrentar os desafios e potencializar as muitas oportunidades existentes para o desenvolvimento do Setor Artesanal, gerando oportunidades de trabalho e renda, bem como estimular o aproveitamento das vocações regionais, levando à preservação das culturas locais e à formação de uma mentalidade empreendedora, por meio da preparação das organizações e de seus artesãos para o merca- Políticas públicas – Conceitos e práticas10 e do Ministério do Turismo (uma vez que uma das ações da política é a chamada Rotas de Turismo), servidores dos órgãos estaduais referentes ao artesanato, dentre outros. Já os artesãos e suas associações, entidades de apoio ao desen- volvimento das micro e pequenas empresas, bem como as que se dedicam ao desenvolvimento do empreendedorismo em nos- sa sociedade, grupos ligados a atividades turísticas e culturais são alguns dos atores privados envolvidos nessa política. 3. As fases das Políticas Públicas (o ciclo ou estágios das Políticas Públicas) O processo de formulação de Políticas Públicas, também chama- do de Ciclo das Políticas Públicas, apresenta diversas fases: • PRIMEIRA FASE – Formação da Agenda (Seleção das Priori- dades) • SEGUNDA FASE – Formulação de Políticas (Apresentação de Soluções ou Alternativas) • TERCEIRA FASE – Processo de Tomada de Decisão (Escolha das Ações) • QUARTA FASE – Implementação (ou Execução das Ações) • QUINTA FASE – Avaliação Na prática, as fases se interligam entre si, de tal forma que essa separação se dá mais para facilitar a compreensão do processo. PRIMEIRA FASE Formação da Agenda É impossível para os atores públicos concentrarem suas atenções e atenderem a todos os problemas existentes em uma sociedade, dado que estes são abundantes e os recursos necessários para solucioná-los, escassos. Por isso, é necessário que se estabeleçam quais questões serão tratadas pelo governo. O processo de defi- nição da lista de principais problemas da sociedade é chamado de Formação da Agenda. Tal processo envolve a emergência, o A n o t a ç õ e s 11 reconhecimento e a definição das questões que serão tratadas e, como conseqüência, quais serão deixadas de lado. O tratamen- to dos problemas se encontra no processo orçamentário, o qual será melhor trabalhado à frente. Cabe aqui dizer que, no caso do Governo Federal foram estabelecidos no Plano Plurianual de 2007 a 2011 aproximadamente 210 programas finalísticos no âmbito do Poder Executivo, que por sua vez se multiplicam em ações e projetos. Existe uma série de elementos que contribuem para que deter- minado problema se insira na Agenda Governamental, dentre os quais podemos citar, a título ilustrativo: • A existência de indicadores, que são uma série de dados que mostram a condição de determinada situação. Se esses indica- dores apresentarem uma situação problemática, ela poderá ser inserida na Agenda Governamental para sofrer interferência do poder público. Um exemplo seria uma alta taxa de mortalidade de micro e pequenas empresas nos primeiros meses de sua existência, o que poderia resultar em uma política pública voltada para esse segmento; Eventos Simbólicos. Situações que, pela repercussão social que causam, chamam a atenção para determinados problemas, como casos de crimes violentos que, pela comoção na popula- ção, podem dar início a ações do governo que busquem evitar que outros crimes parecidos ocorram; • Feedback das ações governamentais. São os resultados obtidos com programas anteriores, encerra- dos ou não, que apontam falhas nas medidas adotadas pelo re- ferido programa avaliado ou outros problemas que até então não recebiam atenção governamental. Em geral, são frutos de avaliações das políticas. Os processos institucionais também desempenham um rele- vante papel na definição da Agenda. A rotina administrativa e as regras do sistema político produzem uma dinâmica que influi na inclusão de determinado tema. Como exemplo, podemos citar o fato de que os períodos de transição de governos são apontados como aqueles onde a Agenda muda com maior facilidade, o que também demonstra a importância da visão dos políticos sobre quais temas devem receber maior atenção. Políticas públicas – Conceitos e práticas12 Porém, cabe ressalvarmos que, mesmo que uma questão se in- sira na Agenda Governamental, isso não significará que ela será considerada prioritária. Isso só ocorre quando diversos fatores se juntam, tais como vontade política, mobilização popular e a percepção de que os custos de não resolver o problema serão maiores que os custos de resolvê-los. SEGUNDA FASE Formulação de Políticas A partir do momento em que uma situação é vista como proble- ma e, por isso, se insere na Agenda Governamental, é necessário definir as linhas de ação que serão adotadas para solucioná-los. Este processo, no entanto, não ocorre de maneira pacífica, uma vez que geralmente alguns grupos considerarão determinadas formas de ação favorável a eles, enquanto outros a considerarão prejudicial, iniciando-se assim um embate político. Esse é o momento onde deve ser definido qual é o objetivo da política, quais serão os programas desenvolvidos e as metas al- mejadas, o que significa a rejeição de várias propostas de ação. Certamente essa escolha, além de se preocupar com o posicio- namento dos grupos sociais, necessita ser feita ouvindo o corpo técnico da administração pública, inclusive no que se refere aos recursos – materiais, econômicos, técnicos, pessoais, dentre ou- tros – disponíveis. De forma geral, podemos definir os seguintes passos como ne- cessários a um bom processo de elaboração de Políticas Públi- cas: • A conversão de estatísticas em informação relevante para o problema; • Análise das preferências dos atores e; • Ação baseada no conhecimento adquirido. Com o objetivo de facilitar a formulação de propostas, o respon- sável pela elaboração da Política Pública deve se reunir com os atores envolvidos no contexto (área ou setor) onde ela irá ser im- plantada e pedir a eles uma proposta sobre qual seria a melhor A n o t a ç õ e s 15 Na pior hipótese, nenhum deles deve se sentir completamente prejudicado. Na prática, isso requer que os atores que podem impedir a exe- cução devem sentir que poderão não ter ganhos reais mas, ao menos, não terão prejuízos com a política proposta. Definiu-se que a forma de tomada de decisão do PAB é o Fórum do Artesanato Brasileiro, que é “um espaço do PAB onde as di- retrizes para o desenvolvimento de Políticas Públicas são cons- truídas, de forma democrática e participativa, cuja abrangência contempla quatro gerências básicas”, conforme consta na página do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exte- rior. Assim, busca-se acomodar o máximo possível as diferentes formas de pensar dos atores envolvidos, objetivando maximizar os benefícios do programa. QUARTA FASE Implementação É o momento onde o planejamento e a escolha são transforma- dos em atos. O corpo administrativo é o responsável pela execução da po- lítica. Cabe a eles a chamada ação direta, ou seja, a aplicação, o controle e o monitoramento das medidas definidas. Durante esse período, a política pode sofrer modificações drásticas de- pendendo da postura do corpo administrativo. Estudiosos apresentam dois modelos de implementação das Po- líticas Públicas; o de Cima para Baixo (que é a aplicação descen- dente ou, em outras palavras, do governo para a população) e o de Baixo para Cima (que é a aplicação ascendente ou da popu- lação para o governo). O modelo de Cima para Baixo representa um modelo centra- lizado, onde apenas um número muito pequeno de funcioná- rios participa das decisões e opina na forma da implementação das Políticas Públicas. Ele reflete uma concepção hierárquica da administração pública, segundo a qual a decisão tomada pela administração pública seja acatada e cumprida pelos demais en- volvidos, sem questionamentos. Políticas públicas – Conceitos e práticas16 Já o modelo de Baixo para Cima é caracterizado pela descentra- lização. Ou seja, ele supõe a participação dos beneficiários ou do usuário final das políticas em questão. Ele representa uma perspectiva participativa das Políticas Públicas, o que é possível pelo contato direto do cidadão com o aparato da administração pública. Os beneficiários são chamados a participar. Durante a fase de implementação, é possível se perceber alguns fatores que podem comprometer a eficácia das políticas. Pode- mos citar como exemplo as disputas de poder entre as organi- zações, bem como fatores internos e os fatores externos que afe- tam o desempenho das instituições, tais como suas estruturas e a preparação formal e treinamento do quadro administrativo encarregado da execução de políticas. Dentre os fatores de disputas entre as organizações, destacam-se a quantidade de agências ou organizações envolvidas no acom- panhamento e controle das políticas e o grau de cooperação ou lealdade entre elas. Quanto maior o número de organizações envolvidas na execução de uma política, maior será o número de comandos ou ordens que tem de ser expedidas e, conseqüente- mente, o tempo demandado para a realização das tarefas. A ex- tensão da cadeia de comando mede-se pelo número de decisões que é necessário adotar para que o programa funcione. A extensão de comando afeta o grau de cooperação entre as or- ganizações, tornando o controle e monitoração do processo de implementação mais complexo e difícil. Dessa forma, quanto mais elos – agências e organizações da administração pública envolvidas na execução de tarefas – tiver a cadeia de comando – canais de transmissão das ordens para execução das tarefas – mais sujeita a deficiências estará a implementação de políticas. Dentre os fatores internos que afetam as organizações, pode- mos enumerar, em primeiro lugar, as características estruturais das agências burocráticas – recursos humanos, financeiros e materiais – e a relação entre quantidade de mudanças exigidas por uma política e extensão do consenso sobre seus objetivos e metas. A n o t a ç õ e s 17 As características das agências abrangem aspectos objetivos – como tamanho, hierarquia, autonomia, sistemas de comuni- cação e de controle – e qualitativos – como a competência da equipe e a vitalidade de seus membros. Essas características estruturais são responsáveis não apenas pela eficácia na execução das tarefas como também pela com- preensão mais ou menos precisa dos implementadores acerca da política e pela abertura ou adaptabilidade da organização às mudanças. Quanto ao segundo fator interno, cabe destacar a existência de consenso dentro da burocracia. Com efeito, a relação entre a quantidade de mudanças exigidas afeta inversamente o consen- so sobre a política, ou seja, quanto mais mudanças no padrão de interação dos atores ou nas estruturas forem necessárias, menor será o consenso sobre como atingi-las. Isso afeta negativamente o grau de cooperação entre as organi- zações e a lealdade da burocracia aos formuladores, provocando deficiências e deturpações na implementação das Políticas Pú- blicas. Os fatores externos, por fim, também afetam as Políticas Públi- cas. Com efeito, a opinião pública, a disposição das elites, as con- dições econômicas e sociais da população e a posição de grupos privados podem tornar problemática a execução das políticas. A indiferença e descaso gerais, a resistência passiva ou a mobili- zação intensa contra as medidas podem configurar uma conjun- tura negativa que prejudique a aplicação dos objetivos e metas propostas na política. Para melhor se entender isso, é importante ressaltar quais carac- terísticas possuem os indivíduos que podem contribuir para o aparecimento dos fatores externos. Além da diferença na escala social (grupos de alta, média ou baixa posição), as característi- cas mais importantes dos atores políticos são: a racionalidade, os interesses e as capacidades que possuem para agir. Se entendermos essas três características, entenderemos como ocorre a formulação de Políticas Públicas na prática. A racio- Políticas públicas – Conceitos e práticas20 Para se determinar a relevância de uma política deve se per- guntar se as ações desenvolvidas por ela são apropriadas para o problema enfrentado. Para se analisar a eficácia e eficiência de um programa, uma avaliação deve buscar responder se os produtos alcançados são gerados em tempo hábil, se o custo para tais produtos são os menores possíveis e se esses produtos atendem aos objetivos da política. Quanto à sustentabilidade, uma política deve ser capaz de que seus efeitos positivos se mantenham após o término das ações governamentais na área foco da Política Pública avaliada. Por fim, é importante se apreender, dentre outras coisas, quais seriam outras alternativas de ações que poderiam ter sido ado- tadas – e que poderão ser em intervenções futuras – e quais lições se tirar da experiência – tanto daquilo que deu certo como do que deu errado. Comumente encontramos na literatura destinada às Políticas Públicas duas divisões de avaliação: a que se refere ao grupo responsável por avaliá-la e a relativa à finalidade da avaliação. A primeira divisão se dá entre a avaliação interna – que é con- duzida pela equipe responsável pela operacionalização do pro- grama – e a externa – feita por especialistas que não participam do programa. A vantagem da primeira se dá devido ao fato de que, ao estarem inseridos no programa, a equipe terá maior co- nhecimento sobre ele, além de acesso facilitado às informações necessárias, o que diminui o tempo e os custos da avaliação. Em contrapartida, a equipe envolvida no programa pode não contar com a separação do objeto avaliado, necessária para se garantir a imparcialidade. Já a avaliação externa tem como ponto fraco o tempo necessário para se familiarizar com o objeto de estudo, porém conta com imparcialidade maior. A segunda divisão se refere ao objetivo da avaliação, e pode ser formativa, quando se busca informações úteis para a equipe na parte inicial do programa, ou a somativa, que busca gerar infor- mações sobre o valor ou mérito do programa a partir de seus resultados, para que a autoridade responsável possa tomar sua decisão de manter, diminuir, aumentar ou encerrar as ações do programa. A n o t a ç õ e s 21 O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por meio da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos, avalia anualmente todos os programas executados pelo Gover- no Federal. Tal avaliação ainda não se dá da maneira desejável devido às inúmeras dificuldades que tal empreitada apresenta. Entretanto, o esforço de avaliar as ações governamentais é lou- vável e demonstra que o Estado atualmente tem se preocupado mais com a qualidade de seus investimentos. Os relatórios estão disponíveis na página do Ministério na Internet. No caso do Programa do Artesanato Brasileiro, o relatório de avaliação de 2007 referente ao ano de 2006 traça os seguintes comentários: DESEMPENHO DO PROGRAMA: O Programa do Artesanato Brasileiro (PAB) empenhou e liquidou, em 2006, 88,8% do orçamento aprovado, percentual bem superior ao re- gistrado nos dois exercícios anteriores (2005 e 2004), 44,7% e 20,6%, respectivamente. Entretanto, o montante do orçamen- to aprovado foi reduzido de R$ 5.734.264,00, em 2005, para R$ 391.798,00, em 2006. Instalado no final de 2005, o Fórum do Artesanato Brasileiro foi um fato importante para o Programa. Em 2006, o Fórum atuou na promoção da discussão em relação aos desafios, gargalos, oportunidades e ações conjuntas para o desenvolvimento do ar- tesanato brasileiro. No âmbito do Fórum acima referido estão sendo dados os pri- meiros passos para a regulamentação da profissão de artesão, uma reivindicação antiga da categoria. Adicionalmente, outras iniciativas estão em curso, como a implementação do sistema de informações em nível nacional, a implementação da cartei- ra nacional de artesão e a padronização de estandes, folders e cartões para exposições. O PAB atuou também na gestão dos grupos temáticos no âmbito do Fórum. A inclusão de cerca de 8,5 milhões de artesãos que estão na informalidade é prioridade do Programa (...). A Ação Capacitação de Artesãos e Multiplicadores não apre- sentou execução financeira em 2006 devido, em grande parte, às restrições para assinatura de convênios com os estados no Políticas públicas – Conceitos e práticas22 período eleitoral, uma vez que esta ação é realizada de forma descentralizada. Entretanto, por ocasião da realização da Fei- ra Nacional de Negócios do Artesanato, realizada em Recife (PE), um curso de capacitação para 260 artesãos foi realizado, sem apoio financeiro do PAB, abrangendo os seguintes temas: a) Programa do Artesanato Brasileiro; b) Fórum do Artesana- to Brasileiro; c) Exportação Fácil dos Correios; d) Roteiro de Exportação; e) Linhas de Financiamento do Banco do Brasil; f) Regimes Aduaneiros. Destaque-se também que, em parceria com a Secretaria de Co- mércio Exterior do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (SECEX /MDIC), o PAB participou dos En- contros de Comércio Exterior, em Oficinas de Artesanato para Exportação em Niterói (RJ), Porto Velho (RO), Cambé (PR) e Ma- ceió (AL), ampliando, assim, a divulgação das ações do Progra- ma diretamente aos artesãos e representantes do setor artesa- nal. A exportação de produtos artesanais é uma das prioridades do PAB, com o intuito de aumentar a renda dos artesãos em conformidade com o Indicador Taxa de Variação da Renda dos Artesãos Cadastrados nos Órgãos Estaduais Competentes. Durante a realização da Conferência Mundial da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), rea- lizada no Brasil em 2006, artesãos representando 22 Unidades da Federação puderam divulgar e comercializar suas peças para delegações de 70 países.(...). A execução física do PAB, em 2006, ficou abaixo do previsto em virtude das restrições orçamentárias, embora se tenha verifica- do avanços nas discussões ocorridas no âmbito do Fórum do Ar- tesanato Brasileiro. Somente na Ação de Feiras e Eventos para Comercialização da Produção Artesanal a meta física foi atingi- da em 100%. Nas demais ações, o Programa não teve atuação financeira no período. As dificuldades técnicas na elaboração de projetos e no cumprimento de exigências documentais para o estabelecimento de convênios e contratos foram entraves en- frentados pelo Programa. Porém, no ano de 2006, destacaram-se outras dificuldades alheias aos processos internos, as quais são: A n o t a ç õ e s 25 Principais resultados • Coordenação e consolidação do Fórum Permanente de Micro- empresas e Empresas de Pequeno Porte; • Atendimento a 2.940 empresas, até o final de 2006, pelo Progra- ma de Extensão Industrial Exportadora (PEIEx); • Apresentação de 19 planos de desenvolvimento para APLs; • Instalação de oito Núcleos Estaduais de Apoio aos Arranjos Pro- dutivos Locais; • Implantação de 1.154 telecentros de informação e negócios. Desempenho do Programa5 O Programa empenhou e liquidou 56,9% do orçamento apro- vado em 2006, percentual menor que o verificado em 2005, que foi de 99,3%. O grande destaque verificado em 2006 foi a sanção, em dezembro, da Lei Complementar nº 123, que instituiu o Esta- tuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Por- te. Trata-se de instrumento legal que estabelece normas gerais relativas ao tratamento diferenciado e favorecido a ser dispensa- do às microempresas e empresas de pequeno porte, pela União, estados, Distrito Federal (DF) e municípios. O Fórum Permanen- te das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (...) tem por finalidade orientar e assessorar a formulação e coordenação da Política Nacional de Desenvolvimento das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, bem como acompanhar e avaliar a sua implementação. O estatuto foi fruto de um longo traba- lho desenvolvido pelo referido Fórum, que é composto por 57 entidades de representação das microempresas e 52 órgãos de governo. Apenas em 2006, mais de 30 medidas de política para o setor fo- ram discutidas e encaminhadas, buscando reduzir a burocracia legal, estimular a entrada no mercado exterior, apoiar a forma- ção e a capacitação, bem como a inovação, o investimento e o financiamento. (...) 5www.planejamento.gov.br Políticas públicas – Conceitos e práticas26 Foi firmado um acordo de cooperação técnica entre o MDIC e o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE) para fortalecimento das ações do Fórum Permanente e um termo de cooperação técnica entre o Ministério do Plane- jamento, Orçamento e Gestão (MPOG) e o SEBRAE para ampliar a participação das MPEs nas compras governamentais. Foi auto- rizado um novo programa de refinanciamento de débitos tribu- tários e previdenciários de empresas, conhecido por Programa de Recuperação Fiscal (REFIS). (...) O desempenho do Programa foi satisfatório em 2006, tendo al- gumas ações ultrapassado a meta física originalmente prevista, mesmo com o contingenciamento de recursos no período elei- toral, que limitou a aplicação financeira. Entretanto, a quantida- de inadequada de recursos humanos na equipe gerencial é um dos gargalos na implementação do Programa. (...) Ademais, vem sendo ressaltada nos relatórios apresentados a insuficiência de recursos humanos para acompanhamento das ações em curso e, especialmente, para fazer frente aos grandes desafios que o desenvolvimento das micro, pequenas e médias empresas do País representa em termos de Políticas Públicas. A equipe gerencial conta com pouquíssimos profissionais do quadro efetivo do Ministério. A maior parte dos recursos hu- manos disponibilizados são terceirizados, o que implica, muitas vezes, descontinuidade nas ações. Dificuldade de celebração de convênios é outro obstáculo relevante no processo de imple- mentação do Programa. O desempenho de um programa é medido por seus indicadores. Os indicadores do Programa precisam ser aferidos, o que não ocorreu até o momento, em face da dificuldade de acesso aos da- dos definidos para a medição dos indicadores. De forma que, até o momento, o DEPME desconhece os resultados que vêm sendo alcançados, no que se refere aos indicadores de efetividade elen- cados para o Programa. Destaque-se que está em discussão a possível troca e formulação de novos indicadores. A n o t a ç õ e s 27 Os atualmente utilizados não se apresentam como adequados por duas razões: o sigilo fiscal das empresas e o teto fixado para classificação das micro e pequenas empresas, tanto em termos de receitas como de número de empregados. O aumento no faturamento ou no número de empregados ense- jaria uma nova classificação das empresas, que sairiam da base de cálculo do faturamento médio ou Taxa de Emprego das MPEs. Postula-se, mais uma vez, a mudança dos indicadores arrolados para o Programa ou a possibilidade de utilização de outra fonte de dados, possivelmente por amostragem. Uma alternativa seria a negociação com a Secretaria da Receita Federal (SRF) para o cálculo dos indicadores arrolados para o Programa. Os parceiros governamentais e não governamentais responsá- veis pela execução dos projetos vêm cumprindo com o objeto acordado. As ações não orçamentárias (Linhas de Crédito à Mi- cro e Pequenas Empresas) tiveram bom desempenho financeiro em 2006, e algumas superaram as metas fiscais previstas. Políticas públicas – Conceitos e práticas30 crônica falta de recursos dos municípios para investir na área social. Assim, a maioria das cidades é dependente de repasses dos estados e da União. Com efeito, o Governo Federal concentra a maior parte dos recursos arrecadados no Brasil, retendo cerca de 70% da receita dos tributos. Os estados retêm, em média, 25% da receita tributária nacional. Os municípios lutam então pelos restantes 5% da receita tributária. Portanto, a participação dos municípios nas receitas arrecadadas pela União ainda é muito incipiente. Assim, para que o município possa assumir mais efetivamente seu papel de gestor de Políticas Públicas, contribuindo com a descentralização do sistema brasileiro, é necessário que disponi- bilize de mais recursos financeiros próprios. Isso pode ser feito de duas formas: por meio de aumento dos repasses obrigatórios das demais entidades da federação, e/ou aumentando sua arre- cadação com o crescimento das atividades econômicas locais e/ou tomando medidas para diminuir seus gastos com outros tipos de despesa. 2. As Políticas Públicas Municipais Para um município ser capaz de criar e gerenciar Políticas Pú- blicas de qualidade é necessário, além dos recursos financeiros, planejamento de longo prazo. Ou seja, é importante que os atores políticos definam um objetivo e o melhor caminho para alcançá-lo. Isso facilitará a elaboração e execução das políticas, bem como permitirá uma integração entre elas, evitando ações contraditórias por parte da administração. O processo de planejamento de longo prazo deve ser feito pelos atores políticos, mas com auxílio dos servidores públicos e seto- res da sociedade civil organizada. A necessidade de se ouvir a opinião dos servidores se dá por questões técnicas, uma vez que eles irão operacionalizar as ações, além de que possuem algu- mas das informações necessárias para o bom planejamento. Já a sociedade civil contribui com a qualidade das ações, uma vez que o elaborador poderá perceber quais são os problemas que, A n o t a ç õ e s 31 no momento, mais afligem a população de forma mais detalha- da, permitindo assim traçar ações mais efetivas. Considerando- se que o poder municipal é a esfera administrativa mais próxi- ma da população, essa tarefa se torna mais fácil. Essa é uma das maiores vantagens das políticas municipais – sua proximidade com o público alvo. Além disso, essa forma de construção garan- te maior aceitabilidade das ações governamentais. Os instrumentos de planejamento municipal são variados. Den- tre eles, podemos citar o Plano Diretor, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei de Orçamento. Todos estes são instrumentos de “Políticas Públicas”. O Plano Diretor é uma lei municipal – obrigatória para muni- cípios com população superior a vinte mil habitantes, que inte- gram regiões metropolitanas, ou que sejam de interesse turís- tico, ou ainda, que estejam situados em áreas de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto am- biental – cuja função é estabelecer as diretrizes de ocupação da cidade. Em outras palavras, ele define o que se pode e o que não se pode fazer em um município, orientando as ações do Poder Público. Esta lei é um importante instrumento, pois nela se deve conter as potencialidades, a vocação e as fraquezas da localida- de. Assim, autoridades e população devem debater o futuro da sua região, analisando e avaliando a cidade e a economia local. O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Or- çamentária Anual são os elementos legislativos que compõem o sistema orçamentário brasileiro, instituídos pela Constituição Federal de 1988 para a União, e pelas Leis Orgânicas para os municípios. O Plano Plurianual estabelece os projetos e os programas de longa duração, definindo objetivos e metas da ação pública para um período de quatro anos – iniciando sua vigência no segun- do ano de mandato e terminando no primeiro ano do mandato seguinte. A adoção desse Plano incentiva o Governo a planejar todas as suas ações de modo a não ferir as diretrizes nele contidas. É nele que se estabelecem as Políticas Públicas. Essa peça orçamentá- Políticas públicas – Conceitos e práticas32 ria guiará a formação da Lei de Diretrizes Orçamentárias que, por sua vez, orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual, que destinará os recursos para as ações governamentais inseri- das nas Políticas Públicas. É necessário ressaltar a importância dos diversos segmentos sociais na elaboração do processo orça- mentário. Podemos citar como exemplo de PPAs na esfera federal o intitu- lado “Avança Brasil”, instituído em 1996 e que, com a reeleição do Presidente Fernando Henrique Cardoso, se manteve até o ano de 2003. A partir desse ano, passou a vigorar o chamado programa “Brasil de Todos”, elaborado pelo governo Luis Inácio Lula da Silva. Os programas encontram-se disponíveis na página do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão na Internet (http://www.planejamento.gov.br). A Constituição de 1988 padroniza os instrumentos orçamen- tários. Entretanto, eles podem receber nomes diferentes nos estados, como no caso, por exemplo, de Minas Gerais, onde o Plano Plurianual (PPA) é chamado de Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG). Os PPAGs encontram-se disponíveis na página da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (http://www.planejamento.mg.gov.br). A n o t a ç õ e s 35 vorável aos negócios, destacando regras claras no que se refere às aquisições públicas, além da já mencionada maior facilidade para abertura de negócios. Outros pontos favoráveis da Lei Geral MPE destacados por Tor- torella são o aumento da flexibilidade e a criação de novos mer- cados; redução da carga tributária e do imposto para importa- ção e exportação; maior competitividade através do trabalho cooperativo; criação de um documento único para pagamento dos tributos federais, estaduais e municipais; sincronia nos ca- dastros para abertura de empresas; criação de linhas especiais de crédito para micro e pequenas, e fomento à inovação tecno- lógica através das instituições existentes. Todas essas atividades podem ser desenvolvidas localmente pe- los prefeitos em seus respectivos municípios, se desejarem rea- lizar uma gestão empreendedora. Além disso, do ponto de vista da infra estrutura, uma gestão empreendedora deveria se preocupar com: • Um bom e eficiente sistema de transporte; • Uma boa infra-estrutura para receber as empresas – distritos industriais – com água, luz etc.; • Infra-estrutura física e social adequada, com os trabalhadores tendo acesso a um bom sistema de saneamento para reduzir problemas com a saúde da população. Assim, de um modo geral, as cidades com uma gestão empreen- dedora possuem as seguintes características: • Informação de fácil acesso – Base de dados; • Políticas Públicas empreendedoras; • Planejamento estratégico; • Plano de investimentos; • Participação da sociedade nas decisões – órgãos de consulta; • Política de estímulo a empresas e ao ambiente empresarial em geral. Políticas públicas – Conceitos e práticas36 Algumas medidas auxiliam os municípios a melhorar a qualida- de de suas Políticas Públicas. Entre elas, destacam-se:6 a) Planejar as Ações (Realizar o planejamento estratégico) O planejamento das ações municipais oferece inúmeras vanta- gens aos prefeitos que desejam realizar uma gestão empreende- dora. Entre as vantagens do planejamento cabe mencionar que ele permite: • Auxiliar na fixação de objetivos e prioridades; • Evitar a duplicação de programas; • Focar as ações para potencializar os resultados; • Poupar recursos ao eliminar programas não essenciais; • Reduzir custos e maximizar o orçamento. b) Fazer um Diagnóstico Municipal O Diagnóstico Municipal permite definir quais são as vocações do município de forma a evitar que este invista em áreas não prioritárias ou fora de sua vocação. Assim, o Diagnóstico Municipal permite ao município se auto- conhecer melhor, bem como saber quais são seus pontos fortes, pontos fracos, as ameaças à sua existência e as oportunidades que o mercado oferece. c) Elaborar Programas Os programas nada mais são do que as ações previstas no plane- jamento estratégico detalhadas em projetos. Para que um pro- jeto esteja completo é preciso que ele contenha não apenas os objetivos, mas um plano de ação dividido em várias fases (como em um cronograma) com os resultados esperados. 6Estas medidas se encontram explicitadas igualmente no Guia do Candidato Empreende- dor. Vide SEBRAE. Guia do Candidato Empreendedor. Brasília, SEBRAE Nacional, 2004. A n o t a ç õ e s 37 d) Promover a Participação Social A participação social é algo fundamental para o êxito de uma gestão pública eficiente. Muitos prefeitos não são bem aceitos pela população local, apesar de terem realizado uma boa gestão porque não souberam informar à sociedade o que estava sendo feito e porque estava sendo feito. No caso de alguns municípios pode ser necessário mobilizar a população para que esta participe efetivamente do processo. É fundamental identificar quem são as principais lideranças locais para que estas participem. É interessante oferecer capacitações dirigidas a essas lideranças para que elas possam compreender melhor o processo de formulação de Políticas Públicas, de pla- nejamento, e possam avaliar o que está sendo realizado pela gestão municipal. Esse tipo de articulação pode dar origem a Gestões Participati- vas, onde se busca promover o empreendedorismo e a qualida- de de vida da população. Entre as diversas Políticas Públicas existentes, recomenda-se fo- car naquelas de cunho empreendedor, tais como: 1. Facilitar o acesso ao crédito; 2. Adotar políticas de incentivos fiscais; 3. Reduzir a burocracia; 4. Priorizar as MPEs nas compras governamentais; 5. Estimular a educação empreendedora; 6. Investir em infra-estrutura e empreendedorismo; 7. Promover o desenvolvimento e o acesso ao mercado local; 8. Facilitar o acesso à tecnologia; 9. Apoiar as entidades representativas da sociedade (associativis- mo e o cooperativismo); 10. Estimular a capacitação e a qualificação profissional. Políticas públicas – Conceitos e práticas40 Projeto Renascer O Projeto Renascer funciona há 12 anos e visa proporcionar a crianças e adolescentes a realização de várias atividades, que vão desde a prática de esportes e artesanato até o cuidado de horta e a criação de alguns animais no sítio do Projeto. Também há um acompanhamento pedagógico para aqueles que estão in- seridos no Projeto. Jovens Empreendedores O Programa incentiva o empreendedorismo desde a sala de aula do ensino fundamental. Utilizando material didático do SE- BRAE, são trabalhados temas como o perfil do empreendedor, o Plano de Negócios e as técnicas para execução do Plano. Foram investidos R$ 5,8 milhões, e a realização das atividades se dá por meio da cooperação da prefeitura, da Associação de Produtores Rurais Dr. Hélio de Oliveira, do Ministério do Desenvolvimento Agrário, do Governo do Estado e do SEBRAE. BATALHA – Piauí Com a população de 25.751 habitantes, o município de Batalha foi o ganhador da Região Nordeste do 4º Prêmio na categoria Planejamento, Estruturação e Governança Local para o Desen- volvimento, graças ao programa Mutirão Empreendedor das Po- tencialidades de Batalha. O objetivo da Política Pública desenvolvida pelo município em questão é apoiar o estímulo ao empreendedorismo por meio de capacitação, focada nas potencialidades econômicas da região. O público alvo das ações são as mulheres empreendedoras, pro- dutores rurais, apicultores e comerciantes (segmentos econô- micos já existentes no município, mas que não desenvolviam todo seu potencial). O investimento foi de R $ 216 mil, e contou A n o t a ç õ e s 41 com a participação, além da prefeitura, do SEBRAE, BNB, Banco do Brasil, associações de criadores, sindicatos e órgãos estaduais e federais. Em outras palavras, o município reconheceu sua vocação na ovi- nocaprinocultura, no gado leiteiro, na roça orgânica familiar, na mandioca, na apicultura e no artesanato, e transformou essas atividades no meio de gerar trabalho e, conseqüentemente, ren- da, dinamizando a economia local, criando condições para que a população da cidade não precise mais buscar emprego nas grandes cidades. EMBU – São Paulo A cidade de Embu possui 237.318 habitantes e seu prefeito foi o ganhador do 4º Prêmio SEBRAE Prefeito Empreendedor na ca- tegoria Grandes Cidades (para municípios com mais de 200 mil habitantes). Algumas das principais ações desenvolvidas são: Incubadora de Cooperativas Em parceria com o SEBRAE, o Projeto de Incubadoras foi im- plantado em 2001. O objetivo é formar cooperativas de produção e serviços e contribuir para a profissionalização, qualificação e o aperfeiçoamento da mão-de-obra dos cooperados, aumentando assim a qualidade dos produtos e/ou serviços. Um dos motivos para o sucesso da iniciativa é o fato da grande variedade de ca- tegorias profissionais que se organizaram a partir desse Projeto, indo desde o setor de produção de alimentos até o de catadores de lixo, gerando postos de trabalho e contribuindo com a inclu- são social. Combate à Informalidade Para combater a informalidade a cidade desenvolveu uma série de mecanismos, como a regulamentação da formalização das micro e pequenas empresas, além de buscar a desburocrati- Políticas públicas – Conceitos e práticas42 zação desse processo. Outra ação importante foi o desenvolvi- mento de campanhas de conscientização, visando mostrar aos empresários a importância dos impostos para a prestação de serviços com qualidade, como saúde, educação e infra-estrutura. Assim, a cidade conseguiu aumentar sua arrecadação sem pre- cisar majorar os impostos. Festival de Flores e Plantas Ornamentais Esse Festival reúne grande variedade de flores e plantas produ- zidas no município e é um evento organizado pela prefeitura em parceria com a Cooperativa Agropecuária de Embu e teve sua primeira edição em 2003, tornando-se anual devido ao bom retorno que proporcionou. O Festival contribui com o turismo, gera empregos e, conseqüentemente, renda. Os projetos são realizados por meio de uma parceria entre a Pre- feitura, a Associação Comercial, o SEBRAE, a Mitra Diocesana, o Governo Federal, o Governo Estadual, o Senar, a Samsuy e o Tópico . PETRÓPOLIS – Rio de Janeiro O município de Petrópolis, com 306.645 habitantes, foi o vence- dor da 4ª Edição do Prêmio, na categoria Tratamento Diferen- ciado às Micro e Pequenas Empresas (MPEs) – Tributos e Desbu- rocratização. Dentre as principais ações, podemos destacar: Alvará Fácil O Programa de Desburocratização de Petrópolis, iniciado em fe- vereiro de 2003, reduziu para 48 horas o prazo para a concessão de alvarás, algo bem diferente do resto do país onde, segundo o Banco Mundial, seriam necessários 152 dias para se abrir uma empresa. O grande feito do Programa foi conseguir passar de 15 para 3 os documentos exigidos pelas Secretarias de Fazenda e de Obras. A n o t a ç õ e s 45 Dentre as ações municipais, vale ressaltar as seguintes: O mu- nicípio é a unidade administrativa da Federação que está mais próxima da população, uma vez que é nele onde os cidadãos moram, estudam e trabalham. Assim, os serviços que ele presta afetam diretamente a qualidade de vida da população. Por isso a importância das Políticas Públicas desenvolvidas nas cidades. MBA Executivo A prefeitura resolveu submeter os gestores municipais ao curso de especialização Gestão da Excelência nas Organizações, com 374 horas de duração. O conteúdo prepara a implementação de programas de desenvolvimento empresarial, mas também pro- cura a produção de bens e serviços que satisfaçam as necessida- des da população. Lei às MPEs Outra ação relevante da prefeitura foi a assinatura de leis di- minuindo a burocracia na abertura de empresas e conceden- do incentivos fiscais em relação ao Imposto Sobre Serviços. As ações foram realizadas devido a uma parceria entre as se- guintes organizações: Prefeitura, Fundação Pedro Leopoldo, Associação Empresarial de Santa Luzia, Dnit, Apae, Banco Itaú, escolas, Oscip Circuito da Vida e Anvisa. CONSIDERAÇÕES FINAIS Para se desenvolver boas Políticas Públicas, entretanto, é neces- sário planejamento, envolvimento dos setores da sociedade e recursos, que sempre serão menores que as demandas (por isso a necessidade de se estabelecer prioridades de acordo com um plano de longo prazo). A questão dos recursos é especialmente sensível. Considerando que o modelo tributário brasileiro privilegia a concentração de recursos no Poder Federal, os municípios têm que criar formas de conseguir aumentar a contribuição relativa aos impostos que Políticas públicas – Conceitos e práticas46 lhe são destinados. Uma boa forma de se conseguir isso é dina- mizar sua economia, por meio de Políticas Públicas que promo- vam o incentivo ao empreendedorismo. Variadas são as maneiras de se incentivar o empreendedorismo. Podemos citar, como exemplo, o incentivo à criação de coopera- tivas, incentivos fiscais, desburocratização do processo de cria- ção de empresas, acesso a crédito, cursos de profissionalização, cursos de gestão empresarial, desenvolvimento de infra-estrutu- ra, dentre outros. A utilização de tais mecanismos permite que o município se tor- ne mais atrativo para os investidores, gerando emprego, renda e, como conseqüência, aumente sua arrecadação. Assim, os mu- nicípios terão maior condição de desenvolver Políticas Públicas que atendam às necessidades de seus habitantes. A n o t a ç õ e s 47 ANEXO Sites de Interesse Os sites fundamentais para informações de interesse dos municípios são: 1. ABRACOOP (Associação Brasileira para o Desenvolvimento do Coo- perativismo) – http://www.abracoop.com.br 2. ABM (Associação Brasileira de Municípios) – http://www.abm.org.br 3. ABONG (Associação Brasileira de ONGs) – http://www.abong.org.br 4. ABRAP (Associação Brasileira de Prefeituras) – http://www.abrap.com.br 5. ADS (Agência de Desenvolvimento Solidário) – http://www.ads.org.br 6. AED (Agência de Educação para o Desenvolvimento) – http://www. aed.org.br 7. American Success Institute – http://www.success.org. 8. Ashoka – http://www.ashoka.org.br 9. Anprotec (Associação Nacional de Entidades Promotoras de Empre- endimentos Inovadores) – http://www.anprotec.org.br 10. APM (Associação Paulista de Municípios) – http://www.apaulista. org.br 11. AMM (Associação Mineira de Municípios) – http://www.amm-mg. org.br 12. BB (Banco do Brasil) – http://www.bb.com.br 13. BID (Banco Interamericano para o Desenvolvimento) – http:// www. iadb.org 14. BDMG (Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais S/A) – http:// www.bdmg.mg.gov.br 15. BNDES – http://www.bndes.gov.br 16. CEF (Caixa Econômica Federal) – http://www.cef.gov.br 17. CE (Comissão Européia) – http://www.consulado.com.br 18. CENTRO CAPE – http://www.centrocape.org.br/ 19. CNM (Confederação Nacional de Municípios) – http://www.cnm.org.br 20. Empresário do Futuro – http://www.empresario.com.br/ 21. FAPESPE (Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo) – http://www.fapespe.br 22. FECOMERCIO – http://www.fecomercio.com.br 23. FIESP – http://www.fiesp.com.br 24. FINEP (Financiadora de Estudos e Projetos) – http://www.finep.gov.br 25. Formédia – http://www.formedia.pt
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