TCU - Licitações e Contratos, Notas de estudo de Contabilidade

Baixe TCU - Licitações e Contratos e outras Notas de estudo em PDF para Contabilidade, somente na Docsity! TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Brasília – 2006 Licitações & Contratos Orientações Básicas 3ª Edição Revista, Atualizada e Ampliada © Copyright 2006, Tribunal de Contas da União Impresso no Brasil / Printed in Brazil www.tcu.gov.br Catalogação na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa Brasil. Tribunal de Contas da União. Licitações e contratos : orientações básicas / Tribunal de Contas da União. – 3. ed, rev. atual. e ampl. Brasí l ia : TCU, Secretar ia de Controle Interno, 2006. 409 p. Sintetiza a orientação básica sobre a matéria, apresenta seus aspectos essenciais e a experiência prática do TCU em seus próprios procedimentos licitatórios. 1. Licitação. 2. Contrato Administrativo. 3. Convênio. I. Título. 1ª Edição: 2003 - 10.000 exemplares 2ª Edição: 2003 - 21.000 exemplares 3ª Edição: 2006 - 12.500 exemplares Licitações & Contratos - 3ª Edição Tomada de preços: 46 Convite: 47 Pregão 47 Dispensa e Inexigibilidade 48 Tipos de Licitação 48 Menor Preço 48 Melhor Técnica 49 Técnica e Preço 49 Fases da Licitação 51 A Fase Interna 51 Procedimentos para abertura do processo licitatório 52 Obras e serviços 55 O projeto básico 61 O projeto executivo 67 Termo de referência 68 Parcelamento do objeto da licitação 69 Terceirização 73 Cooperativa 77 Compras 82 Padronização 85 Indicação de marca 89 Tribunal de Contas da União Licitação por item 93 Amostra / protótipo 97 Registro de preços 100 Elaboração do ato convocatório (edital ou convite) 103 Aprovação Jurídica de minutas de editais, contratos, acordos, convênios ou ajustes 109 A Fase Externa 114 Participação na licitação 114 Habilitação dos licitantes 116 Habilitação jurídica 120 Regularidade fiscal 121 Qualificação técnica 125 Capacidade técnico-operacional 129 Capacidade técnico-profissional 133 Qualificação econômico-financeira 135 Balanço patrimonial e demonstrações contábeis 135 Certidões negativas 139 Garantia de participação 139 Cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7º da Constituição Federal 142 Declaração de fato impeditivo 142 Licitações & Contratos - 3ª Edição Forma de apresentação dos documentos 143 Consórcio 145 Prazos 148 Vistoria do local da obra/serviço 149 Preços 150 Forma de apresentação das propostas 152 Aceitabilidade das propostas 154 Audiência pública 155 Procedimentos de licitação 157 Publicação resumida do ato convocatório 158 Prazos de divulgação do ato convocatório 161 Recebimento dos envelopes 162 Contagem de prazos 166 Representante Legal/Credenciamento 167 Análise da documentação 169 Cadastramento / habilitação em tomada de preços 171 Julgamento das propostas 173 Desclassificação das Propostas 178 Exemplo de Cálculo de proposta exeqüível / inexeqüível em obras e serviços de engenharia 180 Exemplo de Cálculo de garantia adicional em obras e serviços de engenharia: 182 Tribunal de Contas da União Despesa 295 Empenho da despesa 298 Liquidação da Despesa 303 Pagamento da Despesa 304 Condições de Pagamento 306 Restos a Pagar 314 Despesas de Exercícios Anteriores 315 Garantia Contratual 316 Direito e Responsabilidade das Partes 319 Sanções Administrativas 321 Rescisão Contratual 324 Direitos da Administração em Caso de Rescisão 328 Condições de Importação, Data e Taxa de Câmbio para Conversão 328 Vinculação do Contrato 329 Manutenção das Condições de Habilitação e Qualificação 329 Foro 329 Duração dos Contratos 329 Serviços de natureza contínua 334 Subcontratação 340 Publicidade dos Contratos 343 Licitações & Contratos - 3ª Edição Execução Dos Contratos 345 Acompanhamento/Fiscalização 346 Alterações do Contrato 350 Acréscimo/Supressão 353 Roteiro Prático para Contratos Administrativos 359 Controle 363 Impugnação 364 Recurso 367 Representação ao Tribunal de Contas da União 371 Participação de cidadão 374 Adendos 375 ANEXO I - Modelo de declarações -pessoas física e jurídica (sobre emprego de menor) 376 DECLARAÇÃO 376 DECLARAÇÃO 376 ANEXO II – Modelo de Termo de Referência 377 ANEXO III – Modelo de Projeto Básico 379 ANEXO IV – Roteiro para verificação de exeqüibilidade / inexeqüibilidade da proposta em licitações de obras e serviços de engenharia. 381 Tribunal de Contas da União ANEXO V – Roteiro para verificação de garantia adicional em licitações de obras e serviços de engenharia. 383 ANEXO VI – Modelos de Avisos de Licitação 384 Aviso de Pregão Eletrônico 384 Aviso de Concorrência 384 ANEXO VII – Modelos de Extratos 385 Termo de Contrato 385 Termo de Aditamento – Prorrogação 385 Termo de Aditamento – Repactuação 385 Termo de Aditamento – Compra 386 Dispensa de Licitação 386 Inexigibilidade de Licitação 386 ANEXO VIII - Enunciado nº 331, de 11 de setembro de 2000, do Tribunal Superior do Trabalho 387 ANEXO IX - Termo de Conciliação Judicial 388 ANEXO X - Glossário 393 ANEXO XI - Legislação 398 Referências 408 Licitações & Contratos - 3ª Edição 15 Licitações Tribunal de Contas da União16 Conceito e Princípios Licitação é o procedimento administrativo formal em que a Administração Pública convoca, mediante condições estabelecidas em ato próprio (edital ou convite), empresas interessadas na apresentação de propostas para o oferecimento de bens e serviços. A licitação objetiva garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, de maneira a assegurar oportunidade igual a todos os interessados e possibilitar o comparecimento ao certame do maior número possível de concorrentes. A Lei nº 8.666, de 1993, ao regulamentar o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, estabeleceu normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. As normas que disciplinam as licitações públicas devem ser interpretadas em favor da ampliação da disputa entre os interessados, desde que informadas no edital e não comprometam o interesse da administração, o princípio da isonomia, a finalidade e a segurança da contratação. De acordo com essa Lei, a celebração de contratos com terceiros na Administração Pública deve ser necessariamente precedida de licitação, ressalvadas as hipóteses de dispensa e de inexigibilidade de licitação. O processo de licitação será realizado no local onde se situar o órgão ou entidade promotora do certame, salvo em razão de interesse público, devidamente motivado e justificado no processo. Os seguintes princípios básicos que norteiam os procedimentos licitatórios devem ser observados, dentre outros:
Princípio da Legalidade Nos procedimentos de licitação, esse princípio vincula os licitantes e a Administração Pública às regras estabelecidas nas normas e princípios em vigor. L Licitações & Contratos - 3ª Edição 17
Princípio da Isonomia Significa dar tratamento igual a todos os interessados. É condição essencial para garantir competição em todos os procedimentos licitatórios.
Princípio da Impessoalidade Esse princípio obriga a Administração a observar nas suas decisões critérios objetivos previamente estabelecidos, afastando a discricionariedade e o subjetivismo na condução dos procedimentos da licitação.
Princípio da Moralidade e da Probidade Administrativa A conduta dos licitantes e dos agentes públicos tem de ser, além de lícita, compatível com a moral, a ética, os bons costumes e as regras da boa administração.
Princípio da Publicidade Qualquer interessado deve ter acesso às licitações públicas e seu controle, mediante divulgação dos atos praticados pelos administradores em todas as fases da licitação.
Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório Obriga a Administração e o licitante a observarem as normas e condições estabelecidas no ato convocatório. Nada poderá ser criado ou feito sem que haja previsão no ato convocatório.
Princípio do Julgamento Objetivo Esse princípio significa que o administrador deve observar critérios objetivos definidos no ato convocatório para o julgamento das propostas. Afasta a possibilidade de o julgador utilizar-se de fatores subjetivos ou de critérios não previstos no ato convocatório, mesmo que em benefício da própria Administração.
Princípio da Celeridade O princípio da celeridade, consagrado pela Lei nº 10.520, de 2002, como um dos norteadores de licitações na modalidade pregão, busca simplificar procedimentos, de rigorismos excessivos e de formalidades desnecessárias. As decisões, sempre que possível, devem ser tomadas no momento da sessão. Tribunal de Contas da União20 Noções Gerais
O Que Licitar A execução de obras, a prestação de serviços e o fornecimento de bens para atendimento de necessidades públicas, as alienações e locações devem ser contratadas mediante licitações públicas, exceto nos casos previstos na Lei nº 8.666, de 1993, e alterações posteriores.
Por Que Licitar A Constituição Federal, art. 37, inciso XXI, prevê para a Administração Pública a obrigatoriedade de licitar. O procedimento de licitação objetiva permitir que a Administração contrate aqueles que reúnam as condições necessárias para o atendimento do interesse público, levando em consideração aspectos relacionados à capacidade técnica e econômico-financeira do licitante, à qualidade do produto e ao valor do objeto.
Quem Deve Licitar Estão sujeitos à regra de licitar, prevista na Lei nº 8.666, de 1993, além dos órgãos integrantes da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Como Licitar Uma vez definido o objeto que se quer contratar, é necessário estimar o valor total da obra, do serviço ou do bem a ser licitado, mediante realização de pesquisa de mercado. É necessário, ainda, verificar se há previsão de recursos orçamentários para o pagamento da despesa e se esta se encontra em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Após apuração da estimativa, deve ser adotada a modalidade de licitação adequada. Deve ser adotada, preferencialmente, a modalidade pregão, sempre que o objeto pretendido referir-se a bens e serviços comuns. O Licitações & Contratos - 3ª Edição 21 Responsáveis pela Licitação Consideram-se responsáveis pela licitação, os agentes públicos designados pela autoridade competente, mediante ato administrativo próprio (portaria, por exemplo), para integrar comissão de licitação, ser pregoeiro ou para realizar licitação na modalidade convite. A comissão de licitação é criada pela Administração com a função de receber, examinar e julgar todos os documentos e procedimentos relativos ao cadastramento de licitantes e às licitações nas modalidades concorrência, tomada de preços e convite. Pode ser permanente ou especial. Será permanente quando a designação abranger a realização de licitações por período determinado, e especial quando for o caso de licitações específicas. É constituída por, no mínimo, três membros, sendo pelo menos dois deles servidores qualificados pertencentes aos quadros permanentes dos órgãos da Administração responsáveis pela licitação. A investidura dos membros das comissões permanentes não pode exceder a um ano. Quando da renovação da comissão para o período subseqüente, é possível a recondução parcial desses membros. A lei não admite apenas a recondução da totalidade. A assinatura, firma ou rubrica em documentos e processos deverá ser seguida da repetição completa do nome do signatário e indicação da respectiva função ou cargo, por meio de carimbo, do qual constará, precedendo espaço destinado à data, a sigla da unidade na qual o servidor esteja exercendo suas funções ou cargo. (art. 40 do Decreto 93.872, de 23 de dezembro de 1986). C Tribunal de Contas da União22 Os membros da comissão de licitação respondem solidariamente pelos atos praticados, salvo se posição individual divergente estiver devidamente fundamentada e registrada em ata lavrada na reunião em que tiver sido tomada a decisão. Nas pequenas unidades administrativas e na falta de pessoal disponível, em caráter excepcional e só em convite, a comissão pode ser substituída por servidor designado para esse fim. No caso de pregão, o pregoeiro e respectiva equipe de apoio são designados pela autoridade competente dentre os servidores do órgão ou entidade promotora da licitação. A regulamentação do pregão, na forma eletrônica, deixou claro, por exemplo, que:
a designação do pregoeiro e da equipe de apoio deve recair nos servidores do órgão ou entidade promotora da licitação, ou de órgão ou entidade integrante do SISG;
a função de pregoeiro poderá ser exercida somente por servidor que reúna qualificação profissional e perfil adequados;
a designação do pregoeiro poderá ocorrer pelo período de um ano, admitindo-se reconduções para períodos seguintes, ou para licitação específica;
a equipe de apoio deverá ser integrada, em sua maioria, por servidores ocupantes de cargo efetivo ou emprego da administração pública, pertencentes, preferencialmente, ao quadro permanente do órgão ou entidade promotora da licitação;
a equipe de apoio deve possuir de conhecimento técnico sobre o objeto licitado, de modo a prestar a necessária assistência ao pregoeiro. Cabe ao pregoeiro a condução dos procedimentos relativos ao pregão presencial ou na forma eletrônica. O pregoeiro será auxiliado pela equipe de apoio. Licitações & Contratos - 3ª Edição 25 funções de fiscalização, supervisão ou gerenciamento, e exclusivamente a serviço da Administração. Modalidades de Licitação Modalidade de licitação é a forma específica de conduzir o procedimento licitatório, a partir de critérios definidos em lei. O valor estimado para contratação é o principal fator para escolha da modalidade de licitação, exceto quando se trata de pregão, que não está limitado a valores. Além do leilão e do concurso, as demais modalidades de licitação admitidas são exclusivamente as seguintes: Concorrência Modalidade da qual podem participar quaisquer interessados que na fase de habilitação preliminar comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução do objeto da licitação. DELIBERAÇÃO DO TCU Observar, nos procedimentos licitatórios sob a modalidade concorrência, o disposto no art. 22, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, o qual não prevê a distinção entre cadastrados e não cadastrados nos registros cadastrais da administração. Acórdão 108/1999 Plenário Tomada de Preços Modalidade realizada entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação. M Tribunal de Contas da União26 DELIBERAÇÃO DO TCU Nas tomadas de preços, do mesmo modo que nas concorrências para contratação de obra, serviço ou fornecimento de bens, deve ser exigida obrigatoriamente também a comprovação de que trata o inciso III do art. 29 da Lei nº 8.666/1993 a par daquela a que se refere o inciso IV do mesmo dispositivo legal. Decisão 705/1994 Plenário Convite Modalidade realizada entre interessados do ramo de que trata o objeto da licitação, escolhidos e convidados em número mínimo de três pela Administração. O convite é a modalidade de licitação mais simples. A Administração escolhe quem quer convidar, entre os possíveis interessados, cadastrados ou não. A divulgação deve ser feita mediante afixação de cópia do convite em quadro de avisos do órgão ou entidade, localizado em lugar de ampla divulgação. No convite é possível a participação de interessados que não tenham sido formalmente convidados, mas que sejam do ramo do objeto licitado, desde que cadastrados no órgão ou entidade licitadora ou no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF. Esses interessados devem solicitar o convite com antecedência de até 24 horas da apresentação das propostas. O SICAF constitui o registro cadastral do Poder Executivo Federal mantido pelos órgãos e entidades que compõem o Sistema de Serviços Gerais - SISG, nos termos do Decreto 3.722, de 9 de janeiro de 2001, alterado pelo Decreto 4.485, de 25 de novembro de 2002, e do Decreto 1.094, de 13 de março de 1994. Informações a respeito do SICAF poderão ser obtidas junto ao Departamento de Logística e Serviços Gerais do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão ou pelo site www.comprasnet.gov.br. Licitações & Contratos - 3ª Edição 27 No Convite, para que a contratação seja possível, são necessárias pelo menos três propostas válidas, isto é, que atendam a todas as exigências do ato convocatório. Não é suficiente a obtenção de três propostas. É preciso que as três sejam válidas. Caso isso não ocorra, a Administração deve repetir o convite e convidar mais um interessado, no mínimo, enquanto existirem cadastrados não convidados nas últimas licitações, ressalvadas as hipóteses de limitação de mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, circunstâncias estas que devem ser justificadas no processo de licitação. Quando a licitação for por item, são necessárias três propostas válidas por item licitado. Para alcançar o maior número possível de interessados no objeto licitado e evitar a repetição do procedimento, muitos órgãos ou entidades vêm utilizando a publicação do convite na imprensa oficial e em jornal de grande circulação, além da distribuição direta aos fornecedores do ramo. A publicação na imprensa e em jornal de grande circulação confere ao convite divulgação idêntica à da concorrência e à da tomada de preços e afasta a discricionariedade do agente público. Quando for impossível a obtenção de três propostas válidas, por limitações do mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, essas circunstâncias deverão ser devidamente motivadas e justificadas no processo, sob pena de repetição do convite. Limitações do mercado ou manifesto desinteresse das empresas convidadas não se caracterizam e nem podem ser justificados quando são inseridas na licitação condições que só uma ou outra empresa pode atender. Para impedir que no convite sempre participem as mesmas empresas, deve ser convidado, no mínimo, mais de um interessado para cada repetição do certame e para convites de objeto idêntico ou assemelhado às licitações anteriores. Tribunal de Contas da União30 Proceda obrigatoriamente a ampliação de competidores por meio do convite a novos licitantes, cadastrados ou não, nas licitações sucessivas para objetos similares ou idênticos (art. 22, § 6º). Acórdão 2528/2003 Primeira Câmara Na hipótese de não ser atingido o mínimo legal de três propostas válidas quando da realização de licitação na modalidade “convite”, justifique expressamente, nos termos do art. 22, § 7°, da Lei n° 8.666/1993, as circunstâncias impeditivas da obtenção do número de três licitantes devidamente qualificados sob pena de repetição do certame com a convocação de outros possíveis interessados. Acórdão 1089/2003 Plenário Ao realizar licitação na modalidade convite, deve-se proceder à repetição do certame sempre que não for atingido o número mínimo de três propostas válidas, consoante o disposto nos §§ 3º e 7º do art. 22 da Lei nº 8.666, de 1993. Decisão 1102/2001 Plenário Na realização de novos convites para objetos idênticos ou assemelhados, estenda o convite a, no mínimo, mais um interessado, nos termos e condições do art. 22, § 6º, da lei nº 8.666/1993. Acórdão 595/2001 Segunda Câmara Abstenha-se de adjudicar licitação do tipo convite com menos de três propostas válidas por item licitado por ferir o art. 22, § 7º, da Lei nº 8.666/1993. Decisão 472/1999 Plenário Por força do disposto no § 3º do art. 195 da Constituição Federal - que torna sem efeito, em parte, o permissivo do § 1º do art. 32 da Lei nº 8.666/1993 -, a documentação relativa à regularidade com a Seguridade Social, prevista no inciso IV do art. 29 da Lei nº 8.666/1993 e, mais discriminadamente, no art. 27-a da Lei nº 8036/90, no art. 47-I-a da Lei nº 8212/91, no art. 2º-a da IN nº 93/93-SRF e no item 4-I-a da Ordem de Serviço INSS/DARF nº 052/92 é de exigência obrigatória nas licitações públicas, ainda que na modalidade convite, para contratação de obras, serviços ou fornecimento, e mesmo que se trate de fornecimento para pronta entrega. Decisão 705/1994 Plenário Licitações & Contratos - 3ª Edição 31 Pregão Modalidade de licitação instituída pela Lei nº 10.520, de 2002, em que a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns é feita em sessão pública. Pode ser presencial ou na forma eletrônica.
A modalidade presencial é regulamentada pelo Decreto 3.555, de 2000;
A modalidade eletrônica é regulamentada pelo Decreto 5.450, de 2005. A utilização do pregão destina-se, exclusivamente, à contratação de bens e serviços comuns, conforme disposições contidas na legislação citada. Nessa modalidade de licitação, os licitantes apresentam suas propostas de preço por escrito e por lances - que podem ser verbais ou na forma eletrônica - independentemente do valor estimado da contratação. Segundo a legislação vigente, os bens e serviços comuns devem ser adquiridos mediante pregão.
A inviabilidade da utilização do pregão deve ser justificada pelo dirigente ou autoridade competente. Nas contratações para aquisição de bens e serviços comuns para entes públicos ou privados, realizadas com recursos públicos da União, repassados mediante celebração de convênios ou instrumentos congêneres, ou consórcios públicos, será obrigatório o emprego da modalidade pregão, preferencialmente na forma eletrônica, conforme estabelece o art. 4º, § 1o do Decreto nº 5.504, de 2005. Pregão é modalidade de licitação em que a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns é feita em sessão pública. Os licitantes apresentam suas propostas de preço por escrito e por lances verbais, ou via Internet, independentemente do valor estimado da contratação. O pregão não se aplica à contratação de obras de engenharia, alienações e locações imobiliárias. Tribunal de Contas da União32 DELIBERAÇÕES DO TCU A definição precisa e suficiente do objeto licitado constitui regra indispensável da competição, até mesmo como pressuposto do postulado de igualdade entre os licitantes, do qual é subsidiário o princípio da publicidade, que envolve o conhecimento, pelos concorrentes potenciais das condições básicas da licitação. Na hipótese particular da licitação para compra, a quantidade demandada é essencial à definição do objeto do pregão. SÚMULA 177 Não se utilize do resultado da licitação na modalidade pregão (licitação deserta) para fins de efetuar eventual aquisição com dispensa de licitação amparada no art. 24, inciso V, da Lei n.º 8.666/1993. Realize licitações distintas, do tipo menor preço, preferencialmente na modalidade pregão, para a aquisição de bens e produtos e para a contratação de serviços comuns de operação do sistema, evitando, assim, a restrição à competição e atendendo ao disposto nos arts. 3º, 15, inciso IV e 23, § 1º, da Lei 8.666/1993. Acórdão 1631/2005 Primeira Câmara Nas próximas licitações na modalidade pregão, atente para as disposições do art. 3º, § 3º, da Lei n.º 8.248/ 1991, acrescentado pela Lei n.º 11.077/2004, c/c o disposto no § 3o do art. 3o do Decreto n.º 3.555/2000. Acórdão 1580/2005 Primeira Câmara Passe a utilizar licitação na modalidade denominada pregão para a aquisição de bens e serviços comuns, em conformidade com o que dispõe a Lei nº 10.520/2002, regulamentada pelos Decretos nºs 3.555/2000 e 5.450/2005. Acórdão 1395/2005 Segunda Câmara Providencie, nas licitações na modalidade pregão, orçamento atualizado e detalhado que possa subsidiar o preço de referência e assegurar, desta forma, o princípio da economicidade, nos termos do art. 8°, inciso II, do Decreto n° 3.555/2000. Acórdão 845/2005 Segunda Câmara Observe o disposto no art. 4º da Lei nº 10.520/2002, que institui a modalidade de licitação denominada pregão, alertando o responsável de que o seu descumprimento poderá ensejar a aplicação de multa. Acórdão 799/2005 Segunda Câmara Licitações & Contratos - 3ª Edição 35 objetiva e clara do que seja ‘serviço de engenharia’, portanto, do ponto de vista doutrinário, concluo que permanece o impasse. Acórdão 195/2003 Plenário (Voto do Ministro Relator) É possível a contratação de mão-de-obra especializada para a prestação de serviços de manutenção de bens móveis por meio da modalidade pregão. Decisão 674/2002 Plenário A lista de serviços constante do Anexo II do Decreto nº 3.555, de 2000, não é exaustiva, haja vista a impossibilidade de relacionar todos os bens e serviços comuns utilizados pela Administração. Decisão 343/2002 Plenário (Relatório do Ministro Relator) Bens e serviços comuns Bens e serviços comuns são produtos cuja escolha pode ser feita tão- somente com base nos preços ofertados, haja vista serem comparáveis entre si e não necessitarem de avaliação minuciosa. São encontráveis facilmente no mercado. São exemplos de bens comuns: canetas, lápis, borrachas, papéis, mesas cadeiras, veículos, aparelhos de ar refrigerado etc. e de execução de serviços: confecção de chaves, manutenção de veículos, colocação de piso, troca de azulejos, pintura de paredes, etc. O bem ou o serviço será comum quando for possível estabelecer, para efeito de julgamento das propostas, mediante especificações utilizadas no mercado, padrões de qualidade e desempenho peculiares ao objeto. São inúmeros os objetos a serem licitados que não são vistos com clareza pelo gestor com o intuito de definir se o objeto é comum ou não. O legislador procurou, por meio de lista anexada ao Decreto nº 3.555, de 2000, definir os bens ou serviços de natureza comum. No entanto, essa lista foi considerada meramente exemplificativa, em razão da impossibilidade de se listar tudo que é comum. Cabe ao gestor, na busca da proposta mais vantajosa para a Administração, decidir-se pela modalidade pregão sempre que o objeto for considerado comum. Quando a opção não recair sobre a modalidade pregão, o gestor deve justificar, de forma motivada e circunstanciada, sua decisão. Para esclarecimento do tema bens e serviços comuns, destaca-se parte do relatório e voto do eminente Ministro Benjamin Zymler no Acórdão 313/2004 Plenário, verbis: Tribunal de Contas da União36 (...) Tendo em vista o disposto no art. 1º, parágrafo único, da Lei nº 10.520/2002, acima citado, bem comum é aquele para o qual é possível definir padrões de desempenho ou qualidade, segundo especificações usuais no mercado. Dessarte, o bem em questão não precisa ser padronizado nem ter suas características definidas em normas técnicas. Da mesma forma, não se deve restringir a utilização do pregão à aquisição de bens prontos, pois essa forma de licitação também pode visar à obtenção de bens produzidos por encomenda. (Relatório do Ministro Relator) (...) (...) Concluindo, saliento que, ao perquirir se um determinado bem pode ser adquirido por intermédio de um pregão, o agente público deve avaliar se os padrões de desempenho e de qualidade podem ser objetivamente definidos no edital e se as especificações estabelecidas são usuais no mercado. Aduzo que o objeto da licitação deve se prestar a uma competição unicamente baseada nos preços propostos pelos concorrentes, pois não haverá apreciação de propostas técnicas. Caso essas condições sejam atendidas, o pregão poderá ser utilizado. (Voto do Ministro Relator) Nesse sentido, com relação a bens e serviços comuns de informática e automação, a Lei n.º 11.077, de 2004, inseriu § 3º no o art. 3º da Lei n.º 8.248/ 1991, verbis: “§ 3o A aquisição de bens e serviços de informática e automação, considerados como bens ou serviços comuns nos termos do parágrafo único do art. 1o da Lei no 10.520, de 17 de julho de 2002, poderá ser realizada na modalidade pregão, restrita às empresas que cumpram o Processo Produtivo Básico nos termos desta Lei e da Lei no 8.387, de 30 de dezembro de 1991.” Consideram-se bens e serviços comuns aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos no edital, por meio de especificações usuais praticadas no mercado. Bens e serviços comuns são ofertados, em princípio, por muitos fornecedores e comparáveis entre si com facilidade. Licitações & Contratos - 3ª Edição 37 O estabelecimento de padrões de desempenho permite ao agente público analisar, medir ou comparar os produtos entre si e decidir-se pelo menor preço. Serviços de engenharia podem ser licitados por pregão, desde que sejam considerados como serviços comuns. DELIBERAÇÃO DO TCU Realize procedimento licitatório na modalidade pregão sempre que os produtos e serviços de informática possuam padrões de desempenho e de qualidade objetivamente definidos pelo edital, com base em especificações usuais no mercado, conforme prevê o art. 1º, parágrafo único, da Lei 10.520/2002, haja vista a experiência que a Administração Pública vem granjeando na redução de custos e do tempo de aquisição de bens, adquiridos por intermédio daquela espécie de certame público. Acórdão 1182/2004 Plenário Lances Os lances poderão ser formulados em qualquer valor e tantas vezes quantas o licitante desejar.
Não pode ser estabelecido limite de valor para os lances e quantos podem ser formulados;
podem ser verbais ou pela Internet;
no pregão presencial, iniciam-se com o licitante que ofertou o maior preço;
os valores dos lances deverão ser distintos e decrescentes, e assim sucessivamente, até que a melhor oferta seja registrada;
só vão para a fase de lances as propostas previamente classificadas. Tribunal de Contas da União40 Preço estimado é o parâmetro de que dispõe a Administração para julgar licitações e efetivar contratações, desde que reflita o preço de mercado. Preço de mercado é o corrente na praça pesquisada. Preço praticado é o que a administração contratante paga ao contratado. Preço registrado é o constante do Sistema de Registro de Preços, ofertado em licitações realizadas para o SRP. Preço unitário é o correspondente a cada item contratado. Preço global é o correspondente a um só item ou ao somatório dos itens contratados. DELIBERAÇÕES DO TCU Dê fiel cumprimento ao art. 7º, § 2º, II da Lei 8.666/1993 e fazer constar o custo unitário dos itens da planilha que servir de base para cotação de preços. Acórdão 583/2005 Segunda Câmara Realize pesquisa de preços como forma de cumprir a determinação contida no art. 43, inciso IV, da Lei de Licitações, fazendo constar formalmente dos documentos dos certames a informação sobre a equivalência dos preços. Acórdão 301/2005 Plenário Licitações & Contratos - 3ª Edição 41 Realize pesquisa de preço para verificação das propostas apresentadas com os preços de mercado, conforme determina o art. 43, inciso IV da Lei nº 8.666/1993. Acórdão 1544/2004 Segunda Câmara Anexe aos processos de licitação a impressão da relação de preços praticados para o bem pretendido, extraída do módulo gerencial de COMPRASNET/ SIASG-CONSULTA PREÇOS PRATICADOS, de modo a atender o que determina o art. 2º parágrafo único da IN/SEDAP n° 04/99 c/c os artigos 15, inciso V e 43 inciso IV da Lei 8.666/1993. Acórdão 1272/2004 Primeira Câmara Realização de ampla pesquisa de preços no mercado, a fim de estimar o custo do objeto a ser adquirido, definir os recursos orçamentários suficientes para a cobertura das despesas contratuais e servir de balizamento para a análise das propostas dos licitantes, em harmonia com os arts. 7º, § 2º, inciso III, e 43, incisos IV e V, todos da Lei 8.666/1993. Acórdão 1182/2004 Plenário Promova pesquisa preliminar de preços que permita estimar a despesa a ser realizada, nos processos de dispensa de licitação e nos convites, observando o que determina o art. 15 c/c o art. 43, iv, da Lei 8.666/1993. Acórdão 1006/2004 Primeira Câmara Elabore orçamento com vistas à estimativa de custos do objeto licitado, prévio à fase externa da licitação, estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários, elemento integrante do edital, conforme exigido no art. 40, § 2º, inciso II, e 43, inciso IV, da Lei nº 8.666/1993. Acórdão 861/2004 Segunda Câmara Promova, em todos os procedimentos licitatórios, a realização, de pesquisa de preços em pelo menos duas empresas pertencentes ao do objeto licitado ou consulta a sistema de registro de preços, visando aferir a compatibilidade dos preços propostos com os praticados no mercado, nos termos do disposto no incisoV, § 1º, art. 15 e inciso IV, art. 43, da Lei nº 8.666, de 1993 e Decisões nºs 431/1993-TCU Plenário, 288/1996-TCU Plenário e 386/1997-TCU Plenário. Acórdão 828/2004 Segunda Câmara Tribunal de Contas da União42 Inclua na ata de julgamento das licitações disposição no sentido de identificar que o preço do licitante vencedor está em conformidade com o preço corrente de mercado, segundo determina o disposto no art. 43, inciso IV, da Lei nº 8.666/1993. Acórdão 617/2004 Plenário Cuide para que as estimativas de preços, nas futuras licitações, sejam coerentes com os valores praticados no mercado, de modo que possam servir de efetivo parâmetro para as contratações a serem realizadas. Institua norma de apreciação técnica dos projetos objeto de convênios, acordos ou ajustes, de forma a padronizar procedimentos e o conteúdo mínimo dos pareceres, os quais devem evidenciar nos processos, por meio de quadros comparativos de preços, memórias de cálculo comparativas e indicação das respectivas fontes de consulta, que os preços realmente se encontrem de acordo com aqueles praticados no mercado. Acórdão 463/2004 Plenário Anexe as solicitações de bens e serviços aos respectivos processos, bem como a pesquisa de mercado necessária à elaboração de orçamentos. Acórdão 254/2004 Segunda Câmara Efetue pesquisa de preços ou outro procedimento que permita verificar a conformidade das propostas com os preços correntes no mercado ou fixados por órgão oficial competente, fazendo constar dos respectivos processos licitatórios o procedimento utilizado (Lei nº 8.666/1993, art. 43, IV). Acórdão 100/2004 Segunda Câmara Proceda ao Levantamento prévio dos custos para a aquisição de materiais, evitando, desta forma, a realização de despesas em valores superiores aos praticados no mercado. Acórdão 90/2004 Segunda Câmara Quando da elaboração do orçamento prévio para fins de licitação, em qualquer modalidade, nos termos do artigo 7º, inciso II, da Lei nº 8.666/1993, do artigo 3º, inciso III, da Lei nº 10.520/2002 e do artigo 8º, inciso IV, do Decreto nº 3.555/2000, o faça detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os custos unitários das obras/serviços a serem contratados, de forma realista e fidedigna em relação aos valores praticados pelo mercado. Acórdão 64/2004 Segunda Câmara Licitações & Contratos - 3ª Edição 45 (...) o art. 23, §§ 1° e 2°, da Lei 8.666/1993 traz permissão para a adoção de ambas as alternativas suscitadas (realização de uma única licitação com adjudicação por itens ou realização de licitações distintas), deixando à discricionariedade do gestor escolher a opção mais conveniente. Não obstante esse aspecto, foi observado pela unidade técnica que a realização de seis licitações distintas traria vantagens à Administração, uma vez que os problemas ocorridos em um certame, como a paralisação em face da interposição de recursos, não afetariam os demais e, conseqüentemente, evitar-se-ia que o Ministério corresse o risco de ver obstaculizada a prestação da totalidade dos serviços. Acórdão 667/2005 Plenário (...) a realização de vários procedimentos em um exercício não caracteriza, por si só, o fracionamento indevido da despesa, o qual somente ocorre quando não se preserva a modalidade pertinente para o total de aquisições do exercício (§ 2º do art. 23 da Lei 8.666/1993). Acórdão 82/2005 Plenário Planeje adequadamente as aquisições e/ou contratações a fim de evitar o fracionamento da despesa, em observância ao art. 23, §5º, da Lei nº 8.666/1993. Acórdão 740/2004 Plenário Evite o fracionamento de despesas como mecanismo de fuga à modalidade de licitação adequada (art. 23, § 5º). Acórdão 2528/2003 Primeira Câmara No tocante ao fracionamento das despesas havidas com aquisição de equipamentos, material de expediente e combustíveis, insistem os responsáveis que tal não se deu, uma vez que as licitações foram realizadas em localidades distintas. (...) mesmo que se chegue à conclusão acerca da inconveniência do fracionamento da licitação, é perfeitamente plausível que a Administração solicite tantos atestados quantas forem as parcelas tecnicamente viáveis da obra. Acórdão 1025/2003 Plenário Atente para o fato de que, atingido o limite legalmente fixado para dispensa de licitação, as demais contratações para serviços da mesma natureza deverão observar a obrigatoriedade da realização de certame licitatório, evitando a ocorrência de fracionamento de despesa. Acórdão 73/2003 Segunda Câmara Tribunal de Contas da União46 Evite a prática do fracionamento de licitações, mantendo-se a modalidade pertinente ao valor global do objeto licitado, em consonância com o art. 23, § 5º da retrocitada Lei. Acórdão 76/2002 Segunda Câmara Planeje as compras de modo a evitar a realização de despesas que possam caracterizar fracionamento, tendo em vista o disposto no inciso II do art. 24 da Lei nº 8.666/1993. Acórdão 165/2001 Plenário Com o intuito de evitar o fracionamento de despesa, vedado pelo art. 23, § 2º, da Lei nº 8.666/1993, utilizar-se, na aquisição de bens, do sistema de registro de preços de que tratam o inciso II. e §§ 1º e 4º, do art. 15, da citada Lei, regulamentado pelo Decreto nº 2.743 de 21.8.1998. Decisão 472/1999 Plenário Contratações, em datas distintas, de serviço de leitura de disquete junto a empresa, cujos valores somados extrapolam o limite de dispensa vigente à época, contrariando o art. 24, inc. II, da Lei n.º 8.666/1993 e caracterizando fracionamento de licitação. Acórdão 66/1999 Plenário Escolha da Modalidade de Licitação A escolha das modalidades concorrência, tomada de preços e convite é definida pelos seguintes limites: Concorrência: • Obras e serviços de engenharia acima de R$ 1.500.000,00. • Compras e outros serviços acima de R$ 650.000,00. Tomada de preços: • Obras e serviços de engenharia acima de R$ 150.000,00 até R$ 1.500.000,00. A Licitações & Contratos - 3ª Edição 47 • Compras e outros serviços acima de R$ 80.000,00 até R$ 650.000,00. Convite: • Obras e serviços de engenharia acima de R$ 15.000,00 até R$ 150.000,00. • Compras e outros serviços acima de R$ 8.000,00 até R$ 80.000,00. Pregão: Não está limitado a valores. Quando o valor estimado da contratação indicar a realização de convite, a Administração pode utilizar a tomada de preços e, em qualquer caso, a concorrência ou o pregão. É vedada a criação de outras modalidades de licitação ou a combinação delas entre si. DELIBERAÇÕES DO TCU Escolha a modalidade de licitação com base nos gastos estimados para todo o período de vigência do contrato a ser firmado, consideradas as prorrogações previstas no edital, nos termos dos arts. 8° e 23 da Lei n° 8.666/1993. Acórdão 1395/2005 Segunda Câmara Observe os limites de modalidade de licitação, conforme o disposto no art. 23 da Lei nº 8.666/1993. Acórdão 254/2004 Segunda Câmara Tribunal de Contas da União50 Abstenha-se de incluir, em suas licitações do tipo técnica e preço, como item de pontuação técnica:
questão não relacionada ao aspecto técnico da proposta, (...).
quesito que não guarde estrita correlação técnica e operacional com os serviços a serem prestados, como ocorreu com a inclusão do item 11.5.1 do anexo ii do edital da tp nº 3/2004, que consistia em ter o licitante desenvolvido sistema de gestão empresarial. Acórdão 611/2005 Plenário Não inclua critérios de pontuação técnica que estabeleçam tratamento desigual entre empresas com experiência na prestação de serviços em atividades similares no setor público e no setor privado, (...). Acórdão 330/2005 Plenário Estude a viabilidade de incluir nos editais de licitação do tipo técnica e preço ou somente técnica, critérios para graduação das notas que permitam escalonamento de pontuação, de forma a tornar o menos subjetivo e o mais equânime possível o julgamento das propostas, em observância ao disposto no caput do art. 3º da lei 8.666/1993. Acórdão 222/2005 Plenário Consigne nas licitações tipo técnica e preço para aquisição e/ou contratação de bens e serviços de informática a justificativa para exclusão de até dois fatores de pontuação técnica, conforme exige o Decreto nº 1.070/94, art. 3º, § 1º. Acórdão 838/2004 Plenário Faça constar, nos processos de aquisição e contratação de bens e serviços de informática:
estudo que demonstre a necessidade;
a prioridade e a conveniência da contratação;
sua adequação com o plano diretor de informática da empresa;
projeto a que se refere; e
sua vinculação a objetivos atuais ou a estratégias de longo prazo da empresa. Acórdão 838/2004 Plenário Licitações & Contratos - 3ª Edição 51 Observe o art. 45, § 4º, da Lei nº 8.666/1993, e o art. 1º do Decreto nº 1.070/94, adotando nas licitações de bens e serviços de processamento de dados e automação o tipo “técnica e preço”. Acórdão 89/2000 Plenário Fases da Licitação Os atos de licitação devem desenvolver-se em seqüência lógica, a partir da existência de determinada necessidade pública a ser atendida. O procedimento tem início com o planejamento e prossegue até a assinatura do respectivo contrato ou a emissão de documento correspondente, em duas fases distintas:
Fase interna ou preparatória Delimita e determina as condições do ato convocatório antes de trazê-las ao conhecimento público.
Fase externa ou executória Inicia-se com a publicação do edital ou com a entrega do convite e termina com a contratação do fornecimento do bem, da execução da obra ou da prestação do serviço. A Fase Interna Durante a fase interna da licitação, a Administração terá a oportunidade de corrigir falhas porventura verificadas no procedimento, sem precisar anular atos praticados. Exemplos: inobservância de dispositivos legais, estabelecimento de condições restritivas, ausência de informações necessárias, entre outras faltas. Se na fase interna são possíveis as devidas correções, na fase externa, após a publicação do edital, qualquer falha ou irregularidade constatada, se insanável, levará à anulação do procedimento. O Tribunal de Contas da União52 Procedimentos para abertura do processo licitatório A fase interna do procedimento relativo a licitações públicas observará a seguinte seqüência de atos preparatórios: • solicitação expressa do setor requisitante interessado, com indicação de sua necessidade; • elaboração do projeto básico e, quando for o caso, o executivo; • aprovação da autoridade competente para início do processo licitatório, devidamente motivada e analisada sob a ótica da oportunidade, conveniência e relevância para o interesse público; • autuação do processo correspondente, que deverá ser protocolizado e numerado; • elaboração da especificação do objeto, de forma precisa, clara e sucinta, com base no projeto básico apresentado; • estimativa do valor da contratação, mediante comprovada pesquisa de mercado; • indicação dos recursos orçamentários para fazer face à despesa; • verificação da adequação orçamentária e financeira, em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal, quando for o caso; • elaboração de projeto básico, obrigatório em caso de obras e serviços; • definição da modalidade e do tipo de licitação a serem adotados. Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, outras exigências foram impostas ao gestor público para promover licitações públicas, em especial quando a despesa se referir à criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa. Nesse caso, são condições necessárias para a efetivação do procedimento licitatório a existência de: • estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor a despesa e nos dois subseqüentes; • declaração do ordenador de despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual (LOA) e compatibilidade com o plano plurianual (PPA) e com a lei de diretrizes orçamentárias (LDO). Licitações & Contratos - 3ª Edição 55 Observe o fiel cumprimento do art. 38, caput e seus incisos, e art. 40, § 1º, da Lei 8.666, de 1993, relativos à regular autuação e constituição dos processos licitatórios (...). Acórdão 1705/2003 Plenário Adote procedimentos administrativos com vistas à abertura e tramitação de processos licitatórios em tempo hábil, de modo a evitar dispensas indevidas de licitação, embasadas no inciso IV do artigo 24 da Lei n. 8.666/1993 (...). Acórdão 1705/2003 Plenário Deve ser observado o fiel cumprimento do art. 38, caput e seus incisos, e art. 40, § 1º, da Lei nº 8.666, de 1993, relativos à regular autuação e constituição dos processos licitatórios, em especial quanto à numeração das folhas e aposição de rubrica imediatamente após a juntada dos documentos da licitação ao processo. Decisão 955/2002 Plenário Obras e serviços Para definir o objeto da licitação, o administrador deve estar atento às peculiaridades do objeto e às diferentes exigências da Lei de Licitações na contratação de obras, serviços ou compras. No caso de execução de obras e prestação de serviços, as licitações somente poderão ser realizadas quando: • houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório; • existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários; • houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma de desembolso; • a obra ou o serviço estiverem incluídos nas metas estabelecidas no PPA, se for o caso. Não poderão ser incluídos no objeto da licitação: • a obtenção de recursos financeiros para execução de obras e serviços, qualquer que seja a sua origem, exceto nos casos de empreendimentos Tribunal de Contas da União56 executados e explorados sob o regime de concessão, nos termos da legislação específica; • o fornecimento de materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo; • o fornecimento de bens e serviços sem similaridade ou de marcas, características e especificações exclusivas, salvo nos casos em que for tecnicamente justificável, ou quando o fornecimento desses materiais e serviços for feito sob o regime de administração contratada, previsto e discriminado no ato convocatório. A execução das obras e dos serviços deve ser programada sempre em sua totalidade, com previsão de seus custos atual e final, levando em conta o prazo total da execução, e será realizada sob a forma de: • execução direta – quando a Administração utiliza meios próprios; • execução indireta – quando a Administração contrata com terceiros a execução das obras e dos serviços. Na execução indireta, a contratação é feita sob os seguintes regimes: • empreitada por preço global; • empreitada por preço unitário; • tarefa; • empreitada integral. A empreitada por preço global é utilizada quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo e total. Seu uso se verifica, geralmente, em contratações de objetos mais comuns, quando os quantitativos de materiais empregados são pouco sujeitos a alterações durante a execução da obra ou da prestação dos serviços e podem ser aferidos mais facilmente. A empreitada por preço unitário é usada quando se contrata a execução da obra ou serviço por preço certo de unidades determinadas. É empregada com mais freqüência em projetos de maior complexidade, cujas quantidades dos serviços e dos materiais relativos às parcelas de maior relevância e de valor significativo não são definidas de forma exata no ato convocatório, nem tampouco no orçamento apresentado junto à proposta. A tarefa é utilizada quando se contrata a mão-de-obra para pequenos trabalhos por preço certo, com ou sem fornecimento de materiais. Licitações & Contratos - 3ª Edição 57 A empreitada integral é usada quando se pretende contratar o objeto em sua totalidade, ou seja, compreendendo todas as etapas da obra, serviços e instalações necessárias. Nesse regime, o contratado assume inteira responsabilidade pela execução do objeto até a respectiva entrega ao órgão ou entidade da Administração em condições de ser utilizado. Devem ser atendidos os requisitos técnicos e legais para o uso do objeto. Esse uso diz respeito à segurança estrutural e operacional e deve ter as características adequadas às finalidades para as quais o objeto foi contratado. A empreitada por preço global e a empreitada por preço unitário são os regimes mais utilizados de contratação. Na empreitada por preço global, o pagamento deve ser efetuado após a conclusão dos serviços ou etapas definidos em cronograma físico-financeiro, por exemplo: fundações, estrutura, concretagem da laje, cobertura, revestimento, pintura e outras etapas. Na empreitada por preço unitário, o pagamento deve ser realizado por unidades feitas, pois seus quantitativos são pouco sujeitos a alterações. Exemplo: metragem executada das fundações, de paredes levantadas, de colocação de piso, de pintura, de colocação de gesso. É recomendável que o estabelecimento das quantidades a serem licitadas e contratadas seja o mais exato possível, a fim de evitar distorções na execução das obras ou na prestação de serviços, que possam culminar com acréscimos quantitativos além dos limites legais. A licitação sob o regime de preço unitário é mais indicada quando o objeto incluir o fornecimento de materiais ou serviços com previsão de quantidades ou cujos quantitativos correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo, os quais devem retratar, com adequado nível de precisão, a realidade da execução da obra ou da prestação dos serviços. Independentemente da modalidade adotada, a Administração deverá fornecer, obrigatoriamente, junto com o ato convocatório, todos os elementos e informações necessárias para que os licitantes possam elaborar propostas de preços com total e completo conhecimento do objeto da licitação. Conforme se destacará mais adiante, no tópico CONTRATAÇÃO DIRETA, as obras e serviços limitados aos valores máximos a seguir estão dispensados de licitação e desobrigam o agente público da elaboração de projeto básico:
obras e serviços de engenharia até R$ 15.000,00 Tribunal de Contas da União60 muito acima dos preços de mercado, de pouca importância no projeto básico; e, finalmente, o aditamento do contrato com o aumento dos quantitativos dos itens de preços unitários elevados e a diminuição dos quantitativos dos itens de preços inferiores. Os aditivos, normalmente, respeitam o limite legal de 25% para acréscimos contratuais. . O resultado dessa equação são obras interrompidas antes de seu término, na medida em que não mais podem ser aditadas, incapazes de proporcionar o esperado retorno à população, e executadas a preços superfaturados, tudo isso sob o manto de uma licitação aparentemente correta, em que supostamente houve competição, tendo sido adjudicada à licitante de melhor proposta, e executada com aparente respeito à legislação. O nó de toda a questão reside, a meu ver, no descumprimento ou, com vênias pelo neologismo, no “mau-cumprimento” de comandos da Lei de Licitações por parte de órgãos licitantes em geral........” Acórdão 219/2004 Plenário Na elaboração de contratos, cumpra as disposições do art. 54, §1º, e art. 55, caput e incisos, da Lei n. 8.666/1993, especialmente no que tange à necessidade de estarem devidamente definidos os prazos de início das etapas de execução, conclusão e entrega (...). Acórdão 1705/2003 Plenário Nos processos de licitação de obras e serviços, faça constar orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários, inclusive das propostas com o objetivo de restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro, conforme prescrito no art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei n. 8.666/1993, exigindo, ainda, dos participantes, demonstrativos que detalhem os seus preços e custos (...). Acórdão 1705/2003 Plenário O Tribunal reconhece o Sicro como um sistema válido e que fornece parâmetros adequados de custos de obras públicas. Ele é um sistema cujos custos são definidos a partir da média de preços praticados no mercado. Assim, não procede a afirmação de que é um sistema inadequado para qualquer obra. É claro que ele contém valores referenciais que, dependendo das características da obra, podem e devem ser ajustados, como está sendo feito, em se tratando de obra realizada em área urbana. Acórdão 1494/2003 Plenário Licitações & Contratos - 3ª Edição 61 (...) a existência de sobrepreço em apenas alguns itens da proposta não caracteriza, por si só, dano ao erário. O dano só surgirá no caso de eventuais aditivos contratuais que, se relativos a itens com preços unitários elevados, irão aumentar o preço total da obra, com prejuízo para a Administração. (...) o raciocínio - de que só haverá sobrepreço se for celebrado aditivo contratual em itens com preços unitários excessivos - somente é válido se partirmos da premissa de que o preço global ofertado, que no presente caso está compatível com o orçamento (...), está de acordo com os preços de mercado. Realizada a obra em seus quantitativos originais, sem a celebração de aditivo, o preço total pago pela Administração estará de acordo com os parâmetros de mercado, apesar da ocorrência de distorções nos preços de determinados itens, alguns para cima e outros para baixo. Acórdão 424/2003 Plenário O projeto básico Toda licitação de obra ou serviço deve ser precedida da elaboração do projeto básico. A lei estabelece que o projeto básico deve estar anexado ao ato convocatório, dele sendo parte integrante, e deve ser elaborado segundo as exigências contidas na Lei nº 8.666, de 1993. O projeto básico também é obrigatório, no que couber, para contratações diretas por dispensa ou inexigibilidade de licitação. Projeto básico é o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços. Deve ser elaborado com base nas indicações de estudos técnicos preliminares. Tribunal de Contas da União62 Deve ter por objetivo assegurar a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento. Deve possibilitar a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução. A legislação determina que o projeto básico, relativamente a obras, deve conter os seguintes elementos: • desenvolvimento da solução escolhida; • soluções técnicas globais e localizadas; • identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra; • informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos; • subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra; • orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados. Em qualquer licitação de obras e serviços, se o projeto básico for falho ou incompleto, a licitação estará viciada e a contratação não atenderá aos objetivos da Administração. Um projeto básico bem elaborado para contratação de serviços de manutenção preventiva e corretiva, por exemplo, deve fornecer, dentre outras informações essenciais: • detalhamento do objeto; • periodicidade das visitas; se diária, semanal, quinzenal, mensal, etc. • horário das visitas de manutenção; • prazo para atendimento às chamadas; Licitações & Contratos - 3ª Edição 65 Adote providências para que os projetos básicos de obras atendam aos requisitos mínimos de eficiência previstos no art. 6º, IX, a a f , da Lei nº 8.666/1993. providenciando tempestivamente os estudos de viabilidade das obras anteriormente ao início das licitações. Acórdão 554/2005 Plenário Nos procedimentos licitatórios que patrocinar observe, rigorosamente, o disposto nos arts. 7º, I (adoção de projeto básico). 21, § 4º (divulgação de alteração de edital); e 38, caput (definição do objeto licitado de forma clara e sucinta e numeração das páginas dos processos licitatórios), todos da Lei n.º 8.666/1993, e alterações posteriores. Acórdão 375/2005 Primeira Câmara Analise individualmente os custos unitários de propostas apresentadas em licitações realizadas sob o regime de empreitada por preço global, de forma a viabilizar a aferição do preço global proposto e sua compatibilidade com os valores de mercado, zelar pelo princípio da economicidade e cumprir o disposto no art. 43, inciso IV, da Lei n.º 8.666/1993. Acórdão 195/2005 Plenário Identifique, no projeto básico, todos os serviços demandados, conforme preceitua o art. 6º, IX, alíneas c e f, da Lei n. 8.666/1993, abstendo-se de exigir da vencedora a prestação de serviços de forma gratuita. Acórdão 125/2005 Plenário A grande interdependência entre os diversos sistemas existentes na estrutura de um aeroporto transforma as obras num conjunto indissociável, em que obras e serviços em diversas frentes devem ser executadas de forma absolutamente sincronizada, sob pena de comprometer-se o resultado esperado, tanto em termos de cumprimento do cronograma das obras - prazo para conclusão - quanto em relação à qualidade dos serviços e à perfeita delimitação da responsabilidade técnica. Foram apresentadas justificativas técnicas e econômicas para a unificação das obras. Acórdão 1692/2004 Plenário Especifique precisamente, nos processos de aquisição e contratação de bens e serviços de informática, os objetos a serem adquiridos e elabore projeto básico ou documentos equivalentes para os serviços a serem prestados, conforme determinam respectivamente os arts. 15, § 7º, I, e 6º, IX, da Lei nº 8.666/1993. Acórdão 838/2004 Plenário Tribunal de Contas da União66 Abstenha-se de celebrar convênios quando o Projeto Básico for inadequado e insuficiente para a caracterização da obra/serviço, consoante disposto no § 1º do art. 2º da IN/STN nº 01/97 c/c o inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/1993. Acórdão 463/2004 Plenário Passe a exigir, dentre os documentos que compõem o Plano de Trabalho e o Projeto Básico relativos aos convênios que se refiram à execução de projetos de obras e serviços de engenharia, a Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) junto ao CREA, consoante disposições dos arts. 1º e 2º da Lei nº 6.496/77. Acórdão 463/2004 Plenário Observe a necessidade de serem juntados aos processos administrativos a documentação - pareceres, estudos - que sirva de base a eventuais mudanças de projetos, no caso de obras e serviços, de modo que seja preservado o devido formalismo na execução de licitações e posteriores contratações, tendo em vista o disposto nos arts. 4º e 60, caput, da Lei nº 8.666/1993. Acórdão 93/2004 Plenário É evidente que a imprecisão do projeto básico tipifica ofensa ao estatuto licitatório e enseja, por sua gravidade, a apenação do agente responsável. Contudo, nas circunstâncias retratadas nos autos, não me parece que atenda ao interesse público anular o contrato já firmado, onerando com isso a administração (inclusive com despesas indenizatórias) e retardando o usufruto, pela população, dos benefícios do empreendimento. Acórdão 1658/2003 Plenário Consideram-se indícios de irregularidade grave, as seguintes ocorrências:
a contratação de obras com base em projeto básico elaborado sem a existência da licença prévia, conforme art. 7º, § 2º, inciso I e art. 12, ambos da Lei n.º 8.666/1993, c/c o art. 8º, inciso I, da Resolução Conama n.º 237/97;
início de obras sem a devida licença de instalação, bem como o início das operações do empreendimento sem a licença de operação com base nas Resoluções Conama nº 237/97 e 06/87. Acórdão 516/2003 Plenário Licitações & Contratos - 3ª Edição 67 O projeto executivo Nas licitações para contratação de obras também é exigido projeto executivo. No ato convocatório deve ser informado se há projeto executivo disponível, na data da sua publicação, e o local onde possa ser examinado e adquirido. Projeto executivo é o conjunto de elementos necessários e suficientes à realização do empreendimento a ser executado, com nível máximo de detalhamento possível de todas as suas etapas. Para realização do procedimento licitatório não há obrigatoriedade da existência prévia de projeto executivo, uma vez que este poderá ser desenvolvido concomitantemente com a execução das obras e serviços, desde que autorizado pela Administração. No caso, a licitação deverá prever a elaboração do competente projeto executivo por parte da contratada ou por preço previamente fixado pela Administração. As soluções técnicas adotadas no projeto básico deverão estar suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de serem reformuladas durante a fase de elaboração do projeto executivo. DELIBERAÇÃO DO TCU Não se alegue que não houve alteração do projeto básico, mas apenas o seu detalhamento no projeto executivo, pois, apesar de reconhecer que este possa fazer algumas correções naquele, não pode alterá-lo de modo a se constituir objeto completamente distinto do inicialmente licitado. Alterações significativas, antes de iniciada a obra exige a realização de novo procedimento licitatório e não assinatura de termo aditivo. Acórdão 1428/2003 Plenário Tribunal de Contas da União70 Na compra de bens de natureza divisível e desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo, é permitida a cotação de quantidade inferior à demandada na licitação, para ampliar a competitividade. Nessa hipótese, a Administração pode fixar no ato convocatório quantitativo mínimo que preserve a economia de escala. Licitação parcelada, a exemplo da licitação por item, é na verdade várias licitações em um único procedimento, em que cada parcela, com suas peculiaridades diferenciadas, é julgada em separado. Nesse sentido, sobressai do Acórdão 1331/2003 Plenário, da lavra do Excelentíssimo Ministro Benjamin Zymler, parte do Relatório bem esclarecedora da questão, in verbis: A leitura atenta do próprio dispositivo legal transcrito pelo responsável (art. 23, §1º, da Lei nº 8.666/1993) na parte inicial de sua primeira e segunda intervenções revela que é objetivo da norma tornar obrigatório o parcelamento do objeto quando isso se configurar técnica e economicamente viável. O dispositivo dá um caráter impositivo ao parcelamento na medida em que traz uma obrigação para o administrador público por meio da expressão “...serão divididas...”. A esse respeito da obrigatoriedade de parcelamento quando comprovada sua viabilidade técnica e econômica, o Tribunal já tem entendimento firmado por meio da Decisão Plenária nº 393/94 (DOU 29/06/94), nos seguintes termos: “firmar o entendimento, de que, em decorrência do disposto no art. 3º, § 1º, inciso I; art. 8º, § 1º e artigo 15, inciso IV, todos da Lei nº 8.666/1993, é obrigatória a admissão, nas licitações para a contratação de obras, serviços e compras, e para alienações, onde o objeto for de natureza divisível, sem prejuízo do conjunto ou complexo, da adjudicação por itens e não pelo preço global, com vistas a propiciar a ampla participação dos licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam, contudo, fazê-lo com referência a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequarem-se a essa divisibilidade” Esse entendimento, aliás, tem sido reiterado em diversos julgados, a exemplo da Decisão Plenária nº 503/2000 (DOU 05/07/2000), por meio da qual foi determinado à Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL que: “adote nas licitações para a contratação de obras, serviços e compras, e para alienações, onde o objeto for de natureza divisível, sem prejuízo do conjunto ou complexo, a adjudicação por itens e não pelo preço global, em decorrência do disposto nos arts. 3º, § 1º, inciso I, 15, inciso IV, e 23, §§ 1º e Licitações & Contratos - 3ª Edição 71 2º, todos da Lei nº 8.666/1993, com vistas a propiciar a ampla participação dos licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam, contudo, fazê- lo com referência a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequarem-se a essa divisibilidade quando o objeto seja de natureza divisível, sem prejuízo do conjunto ou complexo, atentando, ainda, que este é o entendimento deste Tribunal (Decisão nº 393/94 - Plenário - TCU, Ata nº 27/94, DOU de 29.06.94)”. Assim, com essa exigência legal de obrigatoriedade do parcelamento do objeto a ser licitado quando observada a viabilidade técnica e econômica, cabe ao administrador público que desejar licitar um objeto sem esse parcelamento, de forma a adjudicá-lo por preço global, trazer aos autos do processo licitatório o conjunto probatório de que o parcelamento seria inviável sob aqueles aspectos. Parcelamento é a divisão do objeto em parcelas, ou seja, é a divisão de um todo em partes menores. O parcelamento é mais utilizado em obras e serviços. Em obras e serviços, o parcelamento do objeto é possível quando se configurar técnica e economicamente viável e não houver perda para a totalidade do objeto. Em licitação parcelada, as exigências de habilitação devem adequar-se proporcionalmente às parcelas licitadas. LEMBRE-SE: Parcelamento refere-se ao objeto. Tribunal de Contas da União72 DELIBERAÇÕES DO TCU Inexistência no processo de justificativas sobre os parâmetros de definição das parcelas de maior relevância técnica para efeito de comprovação da aptidão para o desempenho de atividade pertinente e compatível com o objeto da licitação Acórdão 668/2005 Plenário Determina que promova, nos futuros certames licitatórios, a divisão das obras, serviços e compras em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo à licitação distinta para cada etapa ou conjunto de etapas da obra, serviço ou compra, com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade, sem perda da economia de escala, conforme dispõe o art. 23, §§ 1° e 2°, da Lei 8.666/1993. Acórdão 446/2005 Plenário Abstenha-se de realizar procedimentos licitatórios, mediante fracionamento de despesa, sem que a modalidade de licitação escolhida tenha permitido, comprovadamente, o melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e a ampliação da competitividade sem perda da economia de escala, nos termos do § 1º do art. 23 da Lei n. 8.666/1993 (arts. 2º e 23, § 2º, parte final). Acórdão 1049/2004 Primeira Câmara O parcelamento proporcionaria melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e a ampliação da competitividade na licitação (...). As obras compreendem a construção de 04 barragens e a divisão em 04 parcelas se configurava técnica e economicamente viável, situação que exigia licitação distinta para cada uma delas. Acórdão 1331/2003 Plenário Observe o disposto no art. 15, inciso IV e no art. 23, §§ 1° e 2° da Lei n° 8.666/93, parcelando as compras sempre que isso se comprovar viável do ponto de vista técnico e econômico, sem prejuízo de atentar para a preservação da modalidade licitatória pertinente à totalidade do objeto parcelado. Acórdão 1292/2003 Plenário Licitações & Contratos - 3ª Edição 75 DELIBERAÇÕES DO TCU Com fulcro no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal e no art. 45 da Lei n.º 8.443/92, exclua do Contrato de prestação de serviços as atividades que detenham correlação com as atribuições dos cargos previstos no Quadro de Pessoal ou configurem terceirização de atividades não passíveis de execução indireta, observando o estabelecido no art. 37, inciso II, da Constituição Federal e art. 1º, § 2º do Decreto n.º 2.271/97. Acórdão 975/2005 Segunda Câmara Defina, quando da realização de licitações para contratação de mão-de-obra terceirizável, a forma pela qual o labor será executado com supedâneo em contratações anteriores. Se ficar patente que essas atividades ocorrem, no mais das vezes, na presença do vínculo de subordinação entre o trabalhador e o fornecedor de serviços, deve o edital ser expresso (e fundamentado) quanto a esse ponto, o que autorizará a vedação à participação de cooperativas de trabalho, ou de mão-de-obra, de acordo com entendimento firmado no Acórdãoº 1815/2003 - Plenário – TCU. Acórdão 975/2005 Segunda Câmara Deve ser coibida toda e qualquer forma de procedimento que possa caracterizar a subordinação direta de trabalhadores terceirizados a quaisquer dos gestores (...), exigindo a presença de prepostos das contratadas em suas dependências em todo o tempo de expediente de prestação de serviços. Acórdão 1978/2004 Plenário Verifique, na fase de habilitação de licitantes em procedimentos licitatórios que visem à terceirização de serviços como os analisados nestes autos, nos casos admitidos pela legislação, o atendimento pelos entes cooperativos aos parâmetros da Portaria n.º 925, de 28/9/1995, do Ministério do Trabalho, desclassificando aquele que não se enquadrar nesse dispositivo. Acórdão 1978/2004 Plenário Evite o fornecimento de benefícios, como vale-transporte e tíquete-refeição, à mão-de-obra terceirizada, cujo pagamento poderá ser usado em desfavor do órgão em eventual ação trabalhista. Acórdão 1978/2004 Plenário Tribunal de Contas da União76 Observe a regra constitucional do concurso público nas admissões de pessoal, abstendo-se de contratar mão-de-obra terceirizada para o desempenho de atividades inerentes ao seu quadro de pessoal. Acórdão 838/2004 Plenário A participação de estagiários em atividades nos conselhos não se confunde com a prestação de serviços terceirizados, muito menos a substitui, devendo as relações jurídicas estabelecidas entre aqueles estudantes e as entidades corporativas, com interveniência das instituições de ensino, observar a disciplina da Lei 6.494/77, com as alterações dadas pela Lei 8.859/94. Acórdão 341/2004 Plenário Os conselhos de fiscalização profissional não estão subordinados às limitações contidas na Lei Complementar 101/2000, em especial as relativas aos limites de gastos com pessoal, incluindo tercerizações, visto que tais entidades não participam do Orçamento Geral da União e não gerem receitas e despesas de que resultem impactos nos resultados de gestão fiscal a que alude o referido diploma legal. Acórdão 341/2004 Plenário Os conselhos de fiscalização profissional não poderão terceirizar as atividades que integram o plexo de suas atribuições finalísticas, abrangidas pelos seus Planos de Cargos e Salários, podendo, todavia, ser objeto de execução indireta apenas as atividades materiais acessórias, instrumentais e complementares aos assuntos que constituem a área de competência legal dessas entidades, conforme firme orientação jurisprudencial desta Corte de Contas, a exemplo do Acórdão 143/1999 - Segunda Câmara - TCU, e regulamentação estabelecida pelo Decreto federal 2.271/97. Acórdão 341/2004 Plenário Nos editais de licitação, seja definida a natureza dos serviços e a forma como serão prestados, para os seguintes fins:
se houver a necessidade de subordinação do trabalhador a essa autarquia, assim como de pessoalidade e habitualidade, a terceirização será ilícita, tornando-se imperativa a realização de concurso público para admissão de servidores ou de processo de seleção simplificado para contratação temporária de pessoal, se permitida por lei, ainda que não se trate de atividade-fim da contratante. Acórdão 307/2004 Plenário Licitações & Contratos - 3ª Edição 77 Determina que nos editais de licitação, seja definida a forma como os serviços serão prestados, nos seguintes moldes: (...)
se houver necessidade de subordinação jurídica entre o obreiro e o tomador de serviços, bem assim de pessoalidade e habitualidade, a terceirização será ilícita, tornando-se imperativa a realização de concurso público, ainda que não se trate de atividade-fim da contratante. Acórdão 1815/2003 Plenário Com relação aos serviços contratados, é assente o entendimento deste Tribunal de que somente são passíveis de terceirização as atividades que não integrem o plexo de atividades finalísticas abrangidas pelo plano de cargos dos respectivos órgãos e entidades públicos, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal. Nesse sentido, alinham-se as seguintes deliberações: Decisões 128/93, 334/95, 885/97, todas do Plenário; Acórdãos 71/2003, 76/2003, do Plenário; Acórdãos 168/2002, 143/1999, da 2ª Câmara). (...) Não há, em princípio, limitação ao quantitativo de tercerizações admissíveis, desde que a execução indireta não alcance as atividades fim dos conselhos de fiscalização profissional. Acórdão 307/2003 Plenário (Voto do Ministro Realator) Cooperativa Cooperativas são sociedades de pessoas, com forma e natureza jurídica próprias, de natureza civil, não sujeitas a falência, constituídas para prestar serviços aos associados, distinguindo-se das demais sociedades, dentre outras características, pelas seguintes:
adesão voluntária, com número ilimitado de associados, salvo impossibilidade técnica de prestação de serviços;
singularidade de voto, podendo as cooperativas centrais, federações e confederações de cooperativas, com exceção das que exerçam atividade de crédito, optar pelo critério da proporcionalidade;
neutralidade política e indiscriminação religiosa, racial e social; Tribunal de Contas da União80 Exija, no caso de participação de cooperativas, a apresentação de certidões da Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS referentes a todas as cooperativas que seja responsáveis pela prestação dos serviços. Acórdão 668/2005 Plenário Verifique, na fase de habilitação de licitantes em procedimentos licitatórios que visem à terceirização de serviços como os analisados nestes autos, nos casos admitidos pela legislação, o atendimento pelos entes cooperativos aos parâmetros da Portaria n.º 925, de 28/9/1995, do Ministério do Trabalho, desclassificando aquele que não se enquadrar nesse dispositivo. Acórdão 1978/2004 Plenário Determina que nos editais de licitação, seja definida a forma como os serviços serão prestados, nos seguintes moldes:
se, pela natureza da atividade ou pelo modo como é usualmente executada no mercado em geral, houver necessidade de subordinação jurídica entre o obreiro e o contratado, bem assim de pessoalidade e habitualidade, deve ser vedada a participação de sociedades cooperativas, pois, por definição, não existe vínculo de emprego entre essas entidades e seus associados. Acórdão 1815/2003 Plenário Nos editais de licitação, seja definida a natureza dos serviços e a forma como serão prestados, para os seguintes fins:
se, pela natureza da atividade ou pelo modo como é usualmente executada no mercado em geral, houver a necessidade de subordinação do trabalhador ao contratado, assim como de pessoalidade e habitualidade no trabalho, deve ser vedada a participação de cooperativas no certame, pela impossibilidade de vínculo de emprego entre essas entidades e os seus associados;
se o serviço licitado for incompatível com o objeto social da cooperativa, esta deverá ser considerada inabilitada para a execução; (...) Acórdão 307/2004 Plenário Licitações & Contratos - 3ª Edição 81 Para as cooperativas, o desconto de 11% é aplicado sobre a cota distribuída aos cooperados. Ainda quanto às contribuições devidas ao INSS, Sidney Bittencourt, que em sua obra (op. cit.) reuniu análises dos principais pontos polêmicos até então levantados sobre o assunto, esclarece que o inciso IV do art. 22 da Lei nº 8.212/91, acrescido pela Lei nº 9.876/99, instituiu que o tomador de serviços (no caso a Administração) está obrigado a recolher 15% (quinze por cento), como contribuição previdenciária, sobre o valor bruto da nota fiscal ou fatura, relativamente aos serviços prestados por cooperados, por intermédio de cooperativas. Assim, quando a comissão julgadora acresce 15% (quinze por cento) na proposta da cooperativa está buscando aferir a proposta mais vantajosa, já que esse recolhimento é uma obrigação legal dos tomadores de serviços de cooperativas junto ao INSS. Acórdão 307/2003 – Plenário (Voto do Ministro Relator) Abstenha-se de incluir, nas licitações que promover, vedação à participação de cooperativas, ressalvados os casos em que o objeto social destas seja incompatível com o objeto do certame respectivo. Acórdão 23/2003 Plenário O objeto licitado não envolve questão de alta complexidade técnica nem apresenta grande vulto financeiro. Trata-se de contrato de prestação de serviços comuns relacionados ao arquivamento de documentos da Entidade. Por conseguinte, entendo que não houve ilegalidade por parte do (...) ao não admitir a presença de consórcio na licitação. Nesse ponto, portanto, deve a representação ser considerada improcedente. Questão diversa diz respeito à possibilidade de cooperativas participarem do pregão. (...) verificado, durante a execução contratual ou ainda na fase de habilitação, que a cooperativa atua na verdade como intermediária de mão-de-obra ou que surja alteração, ainda que não registrada devidamente no órgão competente, nos seus objetivos sociais que tornem impossível, física ou juridicamente, a subsistência do ajuste, deve o vínculo contratual ser desfeito. Acórdão 22/2003 Plenário Tribunal de Contas da União82 Compras As compras feitas pela Administração direta ou indireta deverão ser divulgadas mensalmente em órgão de divulgação oficial ou em quadro de avisos de amplo acesso público, com as seguintes informações, no mínimo: identificação do bem comprado, do preço unitário, da quantidade adquirida, do nome do fornecedor e do valor total da compra. Nenhuma compra poderá ser feita sem a devida caracterização do objeto e indicação dos recursos orçamentários para efetivação do pagamento, sob pena de anulação do ato e da responsabilização do agente que lhe tiver dado causa. As compras, sempre que possível, deverão:
atender ao princípio da padronização;
ser processadas através de sistema de registro de preços;
submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado;
ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade;
balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública. Nas compras deverão ser observadas, ainda:
a especificação completa do bem a ser adquirido sem indicação de marca;
a definição das unidades e das quantidades a serem adquiridas;
as condições de guarda e armazenamento que não permitam a deterioração do material. Quando a lei determina submissão às condições de aquisição semelhantes às do setor privado significa dizer que as licitações públicas deverão ser realizadas em situações em que o licitante possa atender satisfatoriamente a administração. O atendimento ao princípio da padronização impõe compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas. Licitações & Contratos - 3ª Edição 85 fabricante acompanha a redução de preço dos concorrentes. Depois de vendida a impressora, o cartucho é monopólio, não se pode comprar de outro, por isso é muito confortável vender a impressora a baixo custo e recuperar as margens de lucro com os cartuchos. Decisão 1622/2002 – Plenário (Relatório do Ministro Relator) Estabeleça sistemática para início dos processos licitatórios, nos quais fiquem formalizadas as solicitações iniciais do setor interessado para aquisições de materiais ou contratação de serviços: art. 38 da Lei 8.666/1993. Acórdão 628/2005 Segunda Câmara Efetue estimativas mediante técnicas quantitativas adequadas, tendo por base o consumo e a utilização prováveis, nos termos do art. 7º, §4º, da Lei nº 8.666/1993 c/c o art. 15, §7º, II, do mesmo diploma legal. Acórdão 740/2004 Plenário Faça incluir, desde logo, nas análises dos custos dos projetos, bem como em norma técnica específica, análise das quantidades de material/serviço necessários à execução dos projetos, que tragam impacto significativo ao custo global dos mesmos. Acórdão 463/2004 Plenário Padronização A Lei de Licitações determina que as compras, sempre que possível, deverão atender ao princípio da padronização. Para que haja padronização é preciso existir compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho. Significa dizer que determinado produto a ser adquirido deverá atender a características técnicas uniformes estabelecidas pela Administração e, quando for o caso, às condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas. É cabível sempre que houver necessidade e conveniência de se estabelecerem critérios uniformes para as contratações realizadas pela Administração. Normalmente é aplicável a compras, como veículos, máquinas e equipamentos, mas pode alcançar obras e serviços. Na padronização devem ser observadas as condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas. Por isso, a escolha deve ser objetiva e técnica, fundamentada em estudos, laudos, perícias e pareceres que demonstrem as vantagens econômicas e o atendimento ao interesse público. Tribunal de Contas da União86 Em quaisquer desses casos, a Administração pode ter por base produto, projeto ou tecnologia já integrante do patrimônio público e/ou de futuras contratações. O treinamento dos servidores para o manuseio de equipamentos, o barateamento do custo de manutenção pela compra de peças de reposição com economia de escala e a facilidade de substituição são algumas vantagens da padronização. No entanto, aspectos como avanço tecnológico e restrição do universo de fornecedores são desvantagens que desaconselham a padronização. Ao final do procedimento de padronização, serão escolhidas determinadas características e atributos técnicos indispensáveis à contratação. A lei não admite, porém, a preferência de marca determinada, em razão de prevalecer o princípio da igualdade entre os fornecedores. A padronização de marca somente é possível em casos excepcionais, quando ficar incontestavelmente comprovado que apenas aquele produto, de marca certa, atende aos interesses da Administração. O processo de padronização não é motivo, pois, para contratação direta, por inexigibilidade de licitação. Somente em situações em que o processo de licitação não se justifique, é possível a contratação por inexigibilidade de licitação. Mas, nesse caso, deverão ser apresentados circunstancial e objetivamente os motivos que levaram a Administração a não realizar o procedimento licitatório. A respeito do assunto cabe destacar jurisprudência firmada pela Quinta Turma do TRF da 1ª Região ao apreciar o AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 2005.01.00.023543-8/DF, relatado pela Desembargadora Federal Selene Maria de Almeida, julgado em 05/10/05, sobre o princípio da padronização, em que se confirma entendimento do Tribunal de Contas da União, in verbis: Agravo de instrumento contra decisão que suspendeu concorrência promovida pelo Bacen, que tem por objeto a aquisição de uma Solução Integrada de Gestão Empresarial (ERP – Entertainment Resource Planning) e um Sistema Gerenciador de Banco de Dados – SGBD.A decisão recorrida considerou que a restrição imposta no edital, quanto ao sistema de banco de dados a ser adquirido e que deve ser utilizado pelo Sistema ERP, configurou indevida restrição à competitividade do certame, pois obstou a participação de empresas fornecedoras de SGDB desenvolvidos por outros fabricantes. Salientou, ainda, que a padronização não pode ser realizada ao alvedrio da Administração Pública, devendo ser precedida de procedimento específico. A Turma, por unanimidade, deu provimento ao agravo. Esclareceu o Voto que o Bacen realizou procedimento administrativo de padronização, a fim de Licitações & Contratos - 3ª Edição 87 analisar os sistemas de banco de dados, no qual concluiu que o sistema ora disposto no edital é o que melhor atende aos interesses da Administração, sendo utilizado pela autarquia desde 1998. Torna-se evidente que uma mudança no padrão do sistema de banco de dados adotado acarretaria maiores ônus de implantação e manutenção, bem como gastos adicionais de treinamento de pessoal, além do risco quanto à segurança das informações constantes dos bancos de dados atualmente existentes. Observou que a conduta da Administração pautou-se pela observância do princípio da legalidade. A padronização não constitui mera faculdade do administrador, ela é um instrumento dirigido às futuras aquisições a serem efetuadas pelo Poder Público, na medida em que, uma vez adotada, haverá eliminação quanto à seleção dos produtos a serem adquiridos, refletindo diretamente na execução do contrato, pois as técnicas de utilização e conservação serão idênticas para todos os objetos. Sua finalidade é especialmente a redução de custos de implantação, manutenção e treinamento de mão-de-obra, o que atende ao princípio da economicidade e eficiência, propiciando uma melhor destinação das verbas públicas, a melhoria na execução de atribuições e a plena continuidade de serviços. Por fim, destacou que a referida licitação foi objeto de representação perante o Tribunal de Contas da União, a qual foi julgada improcedente. (negrito não consta do original). A padronização, em regra, não afasta a realização de procedimento licitatório, já que pode haver no mercado mais de um fornecedor do produto padronizado, a exemplo dos casos em que a comercialização não é feita diretamente pelo fabricante ou representante exclusivo. DELIBERAÇÕES DO TCU Na hipótese de, em certames licitatórios, optar pela padronização de produtos, atente para o disposto no art. 7º, § 5º, da mesma Lei, fazendo constar do respectivo processo justificativa respaldada em comprovação inequívoca de ordem técnica, com estudos, laudos, perícias e pareceres que demonstrem Tribunal de Contas da União90 qualidade”. Nesse caso, o produto deve, de fato e sem restrições, ser aceito pela Administração. O que a Lei de Licitações veda e os Tribunais de Contas condenam, em especial o TCU, é a preferência por determinada marca e sua indicação sem a devida justificativa técnica nos autos. DELIBERAÇÕES DO TCU Demonstre, motivadamente, que a indicação de marca na especificação de produtos de informática é a escolha, em termos técnicos e econômicos, mais vantajosa para a administração. Acórdão 735/2005 Plenário É irregular a especificação do produto pela sua marca, em desacordo com o inciso I do art. 25 da Lei 8.666/1993, sem que restassem comprovadas, no processo licitatório, a compatibilidade, a padronização e a portabilidade que justificariam a contratação direta. Acórdão 723/2005 Plenário Observe com rigor o art. 15, § 7º, inc. I, da Lei 8.666/1993, especificando completamente o bem a ser adquirido, sem indicação de marca. Acórdão 524/2005 Primeira Câmara Abstenha-se de exigir que os suprimentos sejam produzidos pelo mesmo fabricante do equipamento impressor, revelando preferência por marca, com infringência aos arts. 3º, § 1º, I, e 15, § 7º, I, da Lei nº 8.666/1993. Acórdão 520/2005 Plenário Abstenha-se, quando da realização de novo certame licitatório para aquisição dos produtos objeto do Pregão (...), de exigir que os suprimentos sejam produzidos pelo mesmo fabricante do equipamento impressor, revelando preferência por marca (...). Acórdão 520/2005 Plenário Cumpram fielmente as disposições do edital, desclassificando empresas que apresentem “genérico” como marca para seus produtos, em conformidade com a Lei 8.666/1993, art. 43, IV. Acórdão 1095/2004 Primeira Câmara Licitações & Contratos - 3ª Edição 91 Especifique completamente o bem a ser adquirido sem direcionar a escolha de marca, em observância ao art. 15, § 7º, I, da Lei nº 8.666/1993. Acórdão 740/2004 Plenário Evite a indicação de marcas de produtos para configuração do objeto, quando da realização de seus certames licitatórios para a aquisição de bens de informática, a não ser quando legalmente possível e estritamente necessária para atendimento das exigências de uniformização e padronização, sempre mediante justificativa prévia, em processo administrativo regular, no qual fiquem comprovados os mencionados requisitos. Acórdão 2844/2003 Primeira Câmara Nos processos licitatórios, observe a vedação à preferência de marcas, inserta nos artigos 7o, §5o, 15, § 7º, inciso I, e 25, inciso I, da Lei n. 8.666/1993 (...). Acórdão 1705/2003 Plenário (...) a indicação de marca na especificação de produtos de informática pode ser aceita frente ao princípio da padronização previsto no art. 15, I, da Lei n.º 8.666/1993, desde que a decisão administrativa que venha a identificar o produto pela sua marca seja circunstanciadamente motivada e demonstre ser essa a opção, em termos técnicos e econômicos, mais vantajosa para a Administração; (...) não obstante a indicação de marca, desde que circunstanciadamente motivada, possa ser aceita em observância ao princípio da padronização, este como aquela não devem ser obstáculo aos estudos e à efetiva implantação e utilização de software livre no âmbito da Administração Pública Federal, vez que essa alternativa poderá trazer vantagens significativas em termos de economia de recursos, segurança e flexibilidade. Acórdão 1521/2003 Plenário Observe o disposto no art. 15, § 7º, inciso I, da Lei nº 8.666/93, limitando a indicação de marca aos casos em que justificativas técnicas, devidamente embasadas e formalizadas, demonstrem que a alternativa adotada é a mais vantajosa e a única que atende às necessidades da Administração, conforme orientação expedida por esta Corte em caso semelhante (Decisão n° 664/2001-Plenário). Acórdão 1292/2003 Plenário Tribunal de Contas da União92 (...) há no mercado outras empresas capacitadas a desenvolver softwares com as mesmas características, em condições de atender às necessidades do INSS. Assim, a indicação expressa do nome comercial do produto que viria a ser contratado no projeto básico contrariou o disposto no art. 7º, §5º, da Lei n.º 8.666/1993, que veda a preferência de marca. Acórdão 1180/2003 Segunda Câmara A licitação sob análise não restringiu o objeto da licitação, com indicação de marca, fato este vedado pelo Estatuto Licitatório. Insurgiu-se o Representante quanto à exigência de que os cartuchos de marca diversa das impressoras a que se destinariam fossem objeto de atestado comprobatório de seu funcionamento. Decisão 1622/2002 Plenário Nos procedimentos licitatórios para aquisição de toner para impressoras ou outros produtos análogos, deve ser evitado – em homenagem aos princípios que regem as licitações no âmbito da Administração Pública e às disposições Resolução nº 05, de 05.01.1998 – a indicação de preferência por marcas, ante a falta de amparo legal, salvo na hipótese em que fique demonstrada tecnicamente que só determinada marca atende à necessidade da Administração, situação que deve ficar devidamente demonstrada e justificada no processo. Decisão 1476/2002 Plenário Deve ser observado o disposto no art. 7º, § 5º, da lei nº 8.666, de 1993, assim como o entendimento deste Tribunal firmado na Sessão Plenária de 29/8/2001 (Decisão nº 664/2001, ata 35/2001), no sentido de que, quando se tratar de objeto com características e especificações exclusivas, a justificativa para a indicação de marca, para fins de padronização, seja fundamentada em razões de ordem técnica, as quais devem, necessariamente, constar do processo de licitação respectivo, invocando, sempre que possível, a faculdade prevista no art. 75 do mesmo dispositivo legal. Decisão 1196/2002 Plenário Embora seja comum a crença de que componentes genuínos do mesmo fabricante do equipamento supostamente detenham a vantagem de possuir uma garantia de fábrica e, portanto, ofertem uma segurança a mais, não pode a Administração se submeter a reservas de mercado, com vínculo à marca comercial, quando existem empresas que fabricam os mesmos insumos com padrões de qualidade, fornecendo, inclusive, a necessária garantia por seus produtos. Decisão 130/2002 Plenário (Relatório do Ministro Relator) Licitações & Contratos - 3ª Edição 95 Nesse sentido, estou de acordo com as conclusões obtidas pela Unidade Técnica no exame pontual de todas as alegações contidas na representação, as quais resultaram improcedentes, tendo em vista, basicamente, que:
embora, em tese, fosse tecnicamente possível a divisão do objeto da licitação em parcelas, para adjudicação por itens, tal medida resultaria, na situação concreta, em prejuízo para a economicidade e a eficiência global dos serviços, desnaturando a funcionalidade do sistema integrado de gestão empresarial na modalidade ERP - Enterprise Resource Planning; (...)
a cotação exigida para a totalidade dos itens da licitação insere-se na característica da indivisibilidade do objeto almejado, constituindo, no caso, atividades interligadas o desenvolvimento dos conjuntos de software, o treinamento e a consultoria correspondentes, sem descontinuidade do processo de implantação do sistema ERP. Acórdão 2813/2004 Primeira Câmara Determina que agrupe, quando da realização de licitações cujo o critério de julgamento for por item, em um mesmo item os objetos que deverão ser adjudicados juntos. Acórdão 2106/2004 Plenário Abstenha-se de realizar licitação em conjunto para contratação de serviços de informática, que devem ser objeto de licitação do tipo “técnica e preço”, conforme disposto na Lei 8.666/1993, em seu art. 45, § 4º, e de serviços administrativos, que devem ser licitados pelo menor preço ou em pregão. Acórdão 2389/2003 Segunda Câmara Quando houver a possibilidade de divisão do objeto sem prejuízo das exigências técnicas a serem requeridas pela Administração, defina áreas de serviços para que seja procedida a adjudicação por itens em um mesmo objeto ou realize licitações distintas, com vistas a propiciar a ampla participação dos licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução ou fornecimento da totalidade do objeto, possam, contudo, fazê- lo com referência a itens ou unidades autônomas, devendo ser observada a necessidade de estabelecimento, para as propostas técnicas, no caso de certame único, de pontuação específica a cada um dos itens pré- estabelecidos. Acórdão 1937/2003 Plenário Tribunal de Contas da União96 Nas licitações para a contratação de obras, serviços e compras, em que o objeto for de natureza divisível, sem prejuízo do conjunto ou complexo, utilize a adjudicação por itens, nos termos do entendimento firmado pelo Plenário deste Tribunal mediante a Decisão n. 393/1994 (...). Acórdão 1705/2003 Plenário Abstenha-se de agrupar obras diversas em um mesmo processo licitatório, a não ser que sejam da mesma natureza e se localizem no mesmo local, admitido o agrupamento quando a adjudicação for por item (sendo cada obra um item) e, caso fique demonstrado que o não-agrupamento causaria prejuízo, justifique, nos autos do processo, os motivos que levaram a Administração a agir diferentemente e de que forma se daria tal prejuízo. Acórdão 1703/2003 Plenário Quando da contratação de serviços técnicos de informática (gerência estratégica, desenvolvimento de software, gerenciamento de dados, administração de rede, suporte a usuários, manutenção de hardware, operação de microcomputadores e digitação), especifique, licite e contrate separadamente os referidos serviços, utilizando-se o parcelamento ou a adjudicação por itens como forma de obtenção do melhor preço entre os licitantes, conforme preceituado no art. 23, § 1°, da Lei n° 8.666/1993. Acórdão 1558/2003 Plenário Quanto à contratação de serviços técnicos de informática (assistência técnica, treinamento e certificação, suporte técnico e consultoria) para o ambiente Microsoft: (...)
os serviços de treinamento e certificação, suporte técnico e consultoria devem ser especificados, licitados e contratados separadamente dos demais serviços técnicos, utilizando-se o parcelamento ou a adjudicação por itens como forma de obtenção do melhor preço entre os licitantes, conforme prevê a Decisão 811/02 do Plenário. Acórdão 1521/2003 Plenário Verifique a possibilidade de se utilizar a adjudicação por itens, bem como que na eventualidade de divisão do objeto em lotes, que estes sejam compostos de bens com características que permitam a maior competitividade ao certame, consoante previsto nos arts. 15, inciso IV, e 23, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, bem como o entendimento firmado pelo Tribunal de Contas da União na Decisão nº 393/94-Plenário, Ata nº 27/94. Licitações & Contratos - 3ª Edição 97 Acórdão 808/2003 Plenário Adote nas licitações para a contratação de obras, serviços e compras, e para alienações, onde o objeto for de natureza divisível, sem prejuízo do conjunto ou complexo, a adjudicação por itens e não pelo preço global, em decorrência do disposto nos arts. 3º, § 1º, inciso i, 15, inciso iv, e 23, §§ 1º e 2º, todos da lei nº 8.666/1993, com vistas a propiciar a ampla participação dos licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam, contudo, fazê-lo com referência a itens ou unidades autônomas. Nesse caso, as exigências de habilitação devem adequar-se a essa divisibilidade quando o objeto seja de natureza divisível, sem prejuízo do conjunto ou complexo, atentando, ainda, que este é o entendimento deste tribunal (decisão nº 393/94 - Tcu - Plenário, ata nº 27/94, DOU de 29.06.94). Decisão 503/2000 Plenário Nas licitações para contratação de obras, serviços e compras, e nas alienações, quando o objeto for de natureza divisível, sem prejuízo do conjunto ou complexo, é obrigatório que a adjudicação seja por itens e não pelo preço global, com vistas a propiciar a ampla participação dos licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam, contudo, fazê-lo com referência a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequarem-se a essa divisibilidade. Decisão 393/1994 Plenário Amostra / protótipo Durante a fase de julgamento das propostas ou protótipos, poderá ser solicitado às empresas ofertantes do menor preço a apresentação de amostras/protótipos para verificação da qualidade dos produtos cotados, em conformidade com as exigências do ato convocatório. A Administração pode permitir ao licitante que indique local onde se encontram as amostras/protótipos para avaliação pelos responsáveis pela licitação. O licitante que não encaminhar a amostra/protótipo, ou não indicar o local onde se encontrem, no prazo estabelecido, poderá ter sua cotação desconsiderada para efeito de julgamento, na forma previamente estabelecida no ato convocatório.