Industrialização na visão de Celso Furtado - Apostilas - Economia, Notas de estudo de Economia

Baixe Industrialização na visão de Celso Furtado - Apostilas - Economia e outras Notas de estudo em PDF para Economia, somente na Docsity! Industrialização na visão de Celso Furtado Wilson Suzigan Instituto de Economia/UNICAMP Resumo Este trabalho revisita o pensamento de Furtado quanto ao processo histórico de industrialização de economias subdesenvolvidas, em particular daquelas que iniciaram seu desenvolvimento especializando-se em um ou alguns produtos primários de exportação. Está organizado segundo a própria ordenação das fases históricas do processo de industrialização adotada por Furtado, tendo como pano de fundo o desenvolvimento industrial do Brasil e da América Latina. A primeira seção discute a industrialização induzida pelo crescimento e diversificação da procura global resultantes da expansão das exportações primárias, bem como as limitações intrínsecas a esse tipo de industrialização; a segunda seção trata da crise do setor exportador e conseqüentes "tensões estruturais" que levaram a uma segunda fase de industrialização por substituição de importações; a terceira seção discute o esgotamento da substituição de importações e a ação estatal na passagem a uma terceira fase da industrialização, com a ampliação das bases do sistema industrial, que passa a desempenhar o papel de "elemento propulsor do desenvolvimento", e a última seção apresenta algumas considerações finais, retomando os principais pontos enfatizados por Furtado. Introdução O desenvolvimento industrial como caminho para o desenvolvimento econômico e social sempre ocupou lugar de destaque na obra de Furtado, tanto em sua visão histórica da formação econômica do Brasil e da América Latina quanto em sua discussão de temas contemporâneos. Por razões de espaço e de interesse pessoal, este trabalho focaliza apenas o processo histórico de desenvolvimento industrial na visão de Furtado. Para isso, as obras que servirão de referência são três de seus mais influentes livros: Teoria e Política do Desenvolvimento Econômico, publicado em 1967 e atualmente em sua 10ª edição (2000), considerado pelo próprio autor como sua obra mais importante; Formação Econômica do Brasil, publicado em 1959 e desde então reeditado inúmeras vezes, no Brasil e no exterior, tornando-se o livro mais adotado nos cursos de economia brasileira, e Formação Econômica da América Latina, publicado em 1969 e uma das mais importantes contribuições ao estudo dos problemas do desenvolvimento latino-americano. As citações textuais serão feitas utilizando, respectivamente, a 10ª edição do primeiro (2000), a 5ª edição (1963) do segundo, e a 2ª edição (1970) do último. Por sua própria natureza, este trabalho não incorpora o debate acadêmico em torno das contribuições de Furtado, nem as polêmicas quanto a aspectos específicos das obras de referência. O propósito é tão somente revisitar o pensamento de Furtado quanto ao processo histórico de industrialização de economias subdesenvolvidas, em particular daquelas que iniciaram seu desenvolvimento especializando-se em um ou alguns produtos primários de exportação. A organização do trabalho reflete a própria ordenação das fases históricas do processo de industrialização adotada por Furtado, tendo como pano de fundo o desenvolvimento industrial do Brasil e da América Latina. A primeira seção discute a industrialização induzida pelo crescimento e diversificação da procura global resultantes da expansão das exportações primárias, bem como as limitações intrínsecas a esse tipo de industrialização. A segunda seção trata da crise do setor exportador e conseqüentes "tensões estruturais" que levaram a uma segunda fase de industrialização por substituição de importações. A terceira seção discute o esgotamento da substituição de importações e a ação estatal na passagem a uma terceira fase da industrialização, com a ampliação das bases do sistema industrial, que passa a desempenhar o papel de "elemento propulsor do desenvolvimento". Por último, são internas insumos potenciais". Assim, supondo que o aumento da produtividade média da economia seja de magnitude significativa por seus impactos sobre a renda e a procura global, podese ter dois tipos de desdobramentos, dependendo dos demais fatores mencionados por Furtado. Primeiro, se o tipo de produto exportado não implicar mudanças significativas de funções de produção e assimilação de progresso técnico, nem tiver influência alguma sobre os níveis de salário médio e as qualificações da mão-de-obra; se prevalecer a concentração da renda e/ou se o incremento da renda não permanece no país ou reverte em boa parte para o Estado; se os investimentos em infra-estrutura são muito especializados ou limitados em termos geográficos e, por fim, se o setor exportador é de pequenas dimensões e suas atividades não exercem efeitos de arrasto e de impulsão sobre . o resto da economia, então dificilmente haverá condições para uma industrialização induzida pela expansão da nova atividade exportadora. A maior procura de manufaturados gerada por essa expansão será provavelmente orientada para importações. Segundo, se ao contrário a nova atividade exportadora engendra mudanças significativas nas funções de produção e induz à assimilação de progresso técnico, absorve grande quantidade de mão-de-obra com elevação do salário médio em proporção ao aumento da produtividade (o que implica mudança na distribuição da renda), retém no país boa parte do incremento da renda, requer a construção de ampla rede de infra-estrutura de uso geral, tem grandes dimensões e afeta o resto da economia, então é bastante provável a ocorrência de uma primeira fase de industrialização induzida pela exportação primária. Furtado enfatiza que essa industrialização não resulta diretamente do aumento das exportações, mas sim indiretamente dos efeitos potenciais desse aumento sobre a renda interna e a diversificação da procura. Assim, "o processo de diversificação da procura segue na frente do de crescimento da produção industrial. (...) como a diversificação das importações se pode concretizar com mais rapidez que a da estrutura industrial, é natural que numa primeira fase a diversificação da procura seja atendida pelas importações e somente numa segunda pela produção interna" (2000: 247). Dessa forma, a industrialização começa por ocupar mercados antes supridos por importações, e depois prossegue à medida que cresce e se diversifica a procura de manufaturados, por sua vez induzida pelo incremento da renda decorrente da expansão das exportações primárias. A intensidade desse tipo de industrialização induzida, segundo Furtado (2000: 248-9), dependerá também de outros fatores condicionantes, tais como: "a existência de recursos naturais ou de matérias primas agrícolas de fácil produção, . o grau de urbanização já alcançado e a dimensão da população total do país". De modo geral, dois tipos de atividades caracterizam essa primeira fase da industrialização. "O primeiro inclui indústrias diretamente ligadas à produção para exportação: é o caso de refinarias de açúcar, fábricas de óleos vegetais, frigoríficos etc. O segundo grupo de indústrias apoia-se diretamente no crescimento da procura global e na urbanização. Esta última tende a produzir um núcleo principal, o qual concentra um importante contingente populacional em torno de um ponto ou de um centro político. Indústrias que utilizam mão-de-obra de forma intensiva, ou que produzem artigos perecíveis, bem como outras que produzem materiais de construção, aglomeram-se nesse núcleo urbano, o qual se beneficia de serviços públicos, financeiros e outros, inexistentes no resto de país. Trata-se em geral de indústrias com respeito às quais as vantagens de escala contam pouco ou os custos de transporte contam muito". Esse tipo de industrialização ocorreu antes da Primeira Guerra Mundial nos países latino-americanos de maiores dimensões (Argentina, Brasil, Chile e México), e encerrou-se na década dos vinte. A elasticidade de crescimento do setor industrial em função do aumento da renda per capita (1,36 no período 1900-1929), segundo Furtado (2000: 250), "constitui prova de que o desenvolvimento econômico induzido pelas exportações de produtos primários (...) engendra um processo de industrialização". Para Furtado (1970: 124), esse processo de industrialização, ainda em sua primeira fase, poderia ser aprofundado no sentido de diversificação estrutural, pois "o crescimento do mercado interno era uma realidade, ali onde se expandiram as exportações. Ao alcançar esse mercado certas dimensões, uma política protecionista seria o suficiente para provocar um surto industrial, tanto mais que os investimentos industriais se beneficiariam das economias externas proporcionadas pela infra-estrutura já instalada". Entretanto, essa primeira fase de industrialização tinha, na visão de Furtado (1970: 133), limitações intrínsecas decorrentes de suas próprias características. Consistia essencialmente de "um núcleo de indústrias de bens de consumo corrente - tecidos, produtos de couro, alimentos elaborados, confecções - que se tornavam viáveis em razão do crescimento da renda disponível para consumo sob aumento relativo dos preços dos bens importados. Se a isto acrescentamos que o governo procurará financiar parte de seus gastos com expansão monetária, é fácil compreender que se criarão fortes pressões na economia, particularmente naqueles países em que, em razão da inelasticidade de oferta dos produtos de exportação, surge a necessidade de acumular estoques com financiamento interno", este último em substituição, em parte, às fontes internacionais afetadas pela depressão. Assim, a crise internacional, ao reduzir bruscamente a procura global em termos reais, dá origem a tensões estruturais que, por sua vez, desencadeiam fatores inflacionários - desvalorização cambial, déficit governamental, acumulação de estoques de produtos de exportação - que, "se, por um lado, expandem a renda monetária, por outro elevam os preços relativos dos produtos industriais importados, favorecendo a posição competitiva da produção industrial interna" (2000: 250-1). Tem início então uma segunda fase do processo de industrialização. Este "já não se apoia em uma expansão prévia da procura global. Pelo contrário: são as tensões criadas pela contração da procura global que, provocando redistribuição de renda, elevam a eficácia dos investimentos no setor industrial". Furtado argumenta que essa maior eficácia, proporcionada pela mudança de preços relativos, baseia-se inicialmente na plena utilização da capacidade produtiva já instalada, tirando proveito de uma oferta elástica de mãode-obra que possibilitava utilizar o equipamento industrial em dois ou três turnos diários. Foram criadas assim condições para que a indústria, em rápido crescimento, passasse a liderar o processo de desenvolvimento. A produção industrial cresce e se diversifica "para atender uma procura que se tornou insatisfeita em razão do declínio das importações". Entretanto, alerta Furtado, "(o) crescimento dos investimentos industriais representa novo fator de pressão sobre a capacidade de importação contraída. Surgem, assim, novas tensões estruturais que permitem ao processo seguir adiante" (2000: 252). Po isso, nessa segunda fase o processo de industrialização deve avançar liberando capacidade de importação, o que faz com que geralmente esse segundo tipo de industrialização seja acompanhado por redução do coeficiente de importação (1963: 249-55). Entretanto, ao definir a substituição de importações ("processo pelo qual a participação do comércio exterior na formação da renda tende a baixar"), Furtado admite que "(e)m um sentido mais geral, (...) existe substituição de importações toda vez que as importações crescem menos do que corresponderia - dada a elasticidade renda da procura dos bens que estavam sendo importados no período base -, sendo a procura adicional satisfeita com produção local. Nesse caso, a substituição de importações pode ocorrer com estabilidade e mesmo com elevação do coeficiente de importações" (2000: 247, nota 2). Da mesma forma, trabalhando com dados para Argentina, Brasil e México no período 1929-1950, observa que a elasticidade renda de crescimento do setor industrial foi "excepcionalmente elevada. Essa elevada elasticidade constitui uma indicação de que a industrialização do segundo tipo requer modificações estruturais bem mais importantes que a do primeiro tipo" (2000: 252). Para que a industrialização por substituição de importações se torne possível, é necessário que o país tenha passado pela primeira fase de industrialização induzida pela expansão das exportações primárias. Mais que isso, é necessário que essa primeira industrialização tenha alcançado "certa importância relativa uma produção industrial representando dez por cento do produto global constitui um ponto de referência - a fim de que o processo substitutivo ponha em marcha a segunda fase da industrialização" (ibid.). A dinâmica do processo de substituição de importações é sumariada por Furtado como segue: a partir do aumento da produção industrial de bens de consumo corrente, ao iniciar-se o processo de substituição, verifica-se um aumento correspondente da demanda de bens intermediários e de máquinas e equipamentos em geral. Dada a restrição da capacidade de importar, os preços dos insumos industriais tendem a aumentar, abrindo novas oportunidades de investimentos. Estes, por sua vez, pressionarão ainda mais a capacidade de importar, criando novas tensões estruturais, e o processo avança. Além disso, "o desenvolvimento da produção industrial, ao criar um fluxo de renda adicional, amplia o mercado interno" (1970: 141), criando um círculo virtuoso de crescimento. Furtado estabelece com clareza que a industrialização por substituição de importações "foi, a rigor, um fenômeno dos anos trinta e do período de guerra, isto é, da fase em que a contração da capacidade para importar permitiu que se utilizasse intensamente um núcleo industrial surgido na fase anterior. Que a industrialização se haja intensificado nesses países [Argentina, Brasil, Chile e México] durante a depressão do setor externo, constitui clara indicação de que esse processo poderia haver ocorrido anteriormente caso tais países se houvessem beneficiado de políticas adequadas. Em outras palavras: a superação da primeira fase da industrialização exigia medidas econômicas visando a modificar a estrutura do núcleo industrial; não tendo sido tomadas os setores industriais foram levados a uma situação de relativa depressão. A crise, ao criar condições para uma utilização intensiva da capacidade existente e ao ampliar a demanda de produtos intermediários e equipamentos, tornou evidente que o processo de industrialização somente seguiria à criação de indústrias de base. A ação estatal, conduzindo à criação de industrias de base, abriria uma terceira fase no processo de industrialização latino-americano" (1970:144). "descentralização geográfica de atividades manufatureiras. Ora, essa descentralização não significa industrialização no sentido de autonomia para criar produtos industriais; significa localizar, parcial ou totalmente, na 'periferia', a produção física de artigos que continuam a ser criados [ênfase no original] nos centros dominantes (2000: 259). Assim, "(n)a fase da industrialização 'substitutiva', os fluxos reais entre o 'centro' e a 'periferia' já não têm o mesmo papel dinamizador. Esse papel passa a ser desempenhado pela forte penetração de novas técnicas que traz consigo a descentralização geográfica da atividade manufatureira. diferença do que ocorria na fase de maximização das vantagens comparativas, os investimentos no setor industrial exigem modificações nas funções de produção com rápida elevação do nível tecnológico do conjunto do sistema. Instalado o parque industrial, o quadro se apresentará mais uma vez modificado. O fator dinamizador passa a ser a difusão de novas formas de consumo, imitadas dos países 'centrais'. diferença das economias desenvolvidas, nas quais o fator dinamizador é um processo conjugado de adoção e difusão [ênfase no original] de novas formas de consumo (privado e/ou público), e de novos processos produtivos, os dois fatores primários interagindo em função das condições do conjunto do sistema, na economia subdesenvolvida, é a importação de formas de consumo em benefício de uma minoria restrita que constitui o principal fator dinâmico" (2000: 260-261). Enquanto que nas economias desenvolvidas a difusão de processos produtivos, aumentando a produtividade, eleva o nível de vida da população (seja por meio do aumento concomitante da taxa de salários, seja pela redução dos preços relativos dos bens de consumo), nas economias subdesenvolvidas "esse processo somente se cumpre em sua plenitude com respeito a uma minoria da população. O resto da população é afetado de forma decrescente, em função de sua integração na economia monetária e no mercado de produtos manufaturados. O peso do excedente estrutural de mão-de-obra faz que a penetração de técnicas sofisticadas nas atividades ligadas ao conjunto da população acarrete um crescimento mais que proporcional da renda dos grupos ricos, cujos gastos devem, em conseqüência, aumentar mais que proporcionalmente para que prossiga o processo de difusão de novas técnicas. Cabe, portanto, concluir que a introdução de novos padrões de consumo entre os grupos ricos constitui o verdadeiro fator primário (ao lado da ação do Estado) do crescimento das economias subdesenvolvidas na fase pós-substituição de importações" (2000: 261). Quanto à ação do Estado, no quadro de relações de dominação-dependência, a análise de Furtado é favorável à coordenação centralizada de decisões econômicas, com explicitação de objetivos nacionais e prioridades sociais. Nessas condições, as formas da ação do Estado abrangem: "a) apropriação pelo Estado de parte substancial dos lucros das empresas internacionais e/ou estatização das filiais, no caso de produção primária para os mercados internacionais; b) subordinação de grandes empresas a objetivos precisos de política econômica e efetiva integração na economia nacional dos frutos das inovações tecnológicas; c) previsão e controle das conseqüências sociais da penetração do progresso tecnológico e seleção de técnicas em função de objetivos sociais explícitos; d) controle da comercialização internacional de produtos primários de exportação, o que exige estreita cooperação entre países produtores" (2000: 265). Para isso é necessário ter consciência da dimensão política da situação de subdesenvolvimento, no âmbito das mencionadas relações de dominação- dependência. Nesse sentido, as idéias de Furtado constituem um verdadeiro pleito em favor de políticas de desenvolvimento industrial. Observações finais As contribuições de Celso Furtado ao estudo do processo de industrialização de países em condições de subdesenvolvimento são amplamente conhecidas e reconhecidas, e já foram suficientemente ressaltadas na literatura. Entretanto, vale a pena repisar alguns pontos. Primeiro, fica claro, pela análise de Furtado, que é necessário considerar uma plêiade de fatores intervenientes no processo de transição de uma economia exportadora de produtos primários para uma economia industrial, notadamente aqueles relacionados com a natureza da atividade exportadora, desde sua forma de organização e potencial de transformação do sistema produtivo e da sociedade até suas dimensões físicas. Segundo, torna-se evidente a referência, na análise do processo histórico de industrialização das economias subdesenvolvidas da América Latina, a três tipos de transformação dessas economias: especialização de acordo com as vantagens comparativas, substituição de importações, e importação de padrões de consumo pelos grupos sociais de altas rendas. Esses três tipos de transformação "têm em comum constituírem processos adaptativos diante da evolução estrutural dos centros dominantes. Trata-se, portanto, de uma evolução do próprio processo de dependência" (2000: 261), que só poderia ser rompido por meio de uma ação mais incisiva do Estado. Terceiro, Furtado tem clara percepção das limitações intrínsecas da primeira fase de industrialização induzida pelas exportações primárias, limitações essas manifestadas principalmente no baixo potencial desse tipo de industrialização para induzir mudanças estruturais no sistema produtivo. Quarto, Furtado estabelece nitidamente o período em que a industrialização pode ser apropriadamente chamada de substituição de importações, o que torna impróprias, para não dizer errôneas, as referências ao processo de desenvolvimento industrial dos países latino-americanos a partir de meados da década de 1950 como industrialização por substituição de importações. Cabe aqui talvez uma observação quanto à ênfase dada por Furtado à mudança dos preços relativos das importações como um dos fatores que, com a crise de 1929, desencadearam as mudanças estruturais que levaram à segunda fase da industrialização. Na verdade, embora essa ênfase seja correta para o momento da transição, a mudança dos preços relativos perde importância nos momentos seguintes e o verdadeiro instrumento de proteção passa a ser a introdução de barreiras não tarifárias às importações. Quinto, Furtado mostra com clareza como, na terceira fase da industrialização, muda a natureza do desenvolvimento industrial, que passa a ser determinada principalmente pela emulação, entre os grupos de renda mais alta, dos padrões de consumo típicos dos países